El sistema de liquidación de entidades aseguradoras (EE.AA.) por el Consorcio de Compensación de Seguros (CCS)

Este artículo trata de las principales características del sistema español de liquidación de entidades aseguradoras, gestionado por el Consorcio de Compensación de Seguros. Se describen sus antecedentes históricos y las razones que llevaron a su implantación, los procedimientos, mecanismos y entono jurídico en el que opera. Incorpora también un balance de los más de 30 años de funcionamiento del sistema y algunas reflexiones para el futuro.

El artículo 14 del Estatuto Legal del CCS, en cuanto al tipo de entidades, establece que el CCS asumirá la condición de liquidador de las entidades aseguradoras españolas señaladas en el artículo 27.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de Ordenación, Supervisión y Solvencia de Entidades Aseguradoras y Reaseguradoras (en adelante LOSSEAR), sujetas a la competencia de ejecución del Estado o de las Comunidades Autónomas, cuando le encomiende su liquidación el Ministro de Economía, Industria y Competitividad o el órgano competente de la respectiva Comunidad Autónoma.

Por su parte, el artículo 27.1 de la LOSSEAR establece que la actividad aseguradora únicamente podrá ser realizada por entidades privadas que adopten alguna de las siguientes formas:
 

• sociedad anónima,
• sociedad anónima europea,
• mutua de seguros,
• sociedad cooperativa,
• sociedad cooperativa europea,
• mutualidad de previsión social.

• Que se trate de una entidad privada, por lo que quedarían fuera aquellas entidades que adopten cualquier forma de derecho público a las que se refiere el artículo 27 de la LOSSEAR en su punto 3.
   
• Que adopte alguna de las formas jurídicas que establece el artículo 27.1, es decir, sociedad anónima, mutua, sociedad cooperativa o mutualidad de previsión social.
   
• Que dicha entidad tenga su domicilio social en España. En este caso, y como señala el artículo 175.4 de la LOSSEAR, la liquidación de una entidad española comprenderá también la de todas sus sucursales.

• El artículo 267 de la Directiva 2009/138/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre, conocida como Directiva Solvencia II, en el cual expresamente se establece que el Titulo IV sobre Saneamiento y Liquidación de las Empresas de Seguros se aplicará a las medidas de saneamiento y a los procedimientos de liquidación referentes a:
   
  • empresas de seguros;
  • sucursales situadas en el territorio de la Comunidad de empresas de seguros de terceros países.
     
• Aunque la LOSSEAR no recoge en su transposición de forma literal el artículo de la Directiva citado, hace una remisión general a través del artículo 106.1 en el sentido de que dichas sucursales realizarán su actividad con sometimiento a las disposiciones establecidas en la misma para las entidades domiciliadas en España, excluyendo sólo lo referente a la actividad en LPS o derecho de establecimiento, por lo que les sería de aplicación el título VII de la LOSSEAR, incluida la sección 3ª del capítulo II sobre liquidación por el CCS.
   
• La revocación de la autorización de estas sucursales, sin que sus sedes centrales hayan sido disueltas, llevaría a la necesidad de liquidar las operaciones en España, y si por parte de los responsables no se actuase adecuadamente ello podría implicar, por parte de la autoridad competente, tanto la intervención en la liquidación como, en su caso, su liquidación por el CCS. El propio artículo 171.2 de la LOSSEAR establece que la intervención en la liquidación de estas sucursales para salvaguardar los intereses de los asegurados, beneficiarios y perjudicados se presume en el caso de que sus sedes centrales hayan sido disueltas, por lo que resultaría evidente la necesidad de esa intervención en la liquidación de la sucursal para tutelar los intereses, en el supuesto de que la sede central no se haya disuelto.
   
• Finalmente el artículo 43.2 del ROSSEAR (R.D. 1060/2015, de 20 de noviembre, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras), al referirse a entidades reaseguradoras de terceros países, expresamente señala que en caso de liquidación no les resultará aplicable lo dispuesto en el capítulo III del título VII, que hace referencia a la liquidación por el CCS. Sin embargo, no existe esa exclusión regulatoria cuando se refiere a las sucursales aseguradoras, no reaseguradoras, lo que parece dar a entender que en estos casos sí sería de aplicación a las sucursales aseguradoras el citado Capitulo III y, por tanto, se podría encomendar su liquidación al CCS.

• Que le encomiende su liquidación el Ministro de Economía, Industria y Competitividad respecto de las entidades aseguradoras en que la competencia de ejecución sea del Estado.
   
• Que le encomiende su liquidación el órgano competente de la respectiva comunidad autónoma respecto de aquellas entidades aseguradoras en que la competencia de ejecución sea de las comunidades autónomas.
   
• En los casos de procedimientos concursales la designación del CCS como administrador concursal o mediador concursal corresponderá al Juez de lo Mercantil que haya declarado el concurso o preconcurso de la entidad aseguradora.

• En primer lugar, hay que afirmar que no estamos ante un Fondo de Garantía, en el sentido de que no garantiza un porcentaje o cantidad mínima a los acreedores, ni se configuró como tal. No obstante, la aplicación de los denominados beneficios de liquidación permite que -previa mejora tanto del activo como del pasivo de la entidad aseguradora- el CCS, con cargo a sus recursos, pueda adquirir el crédito a los acreedores por contrato de seguro. Con ello se consigue mejorar el porcentaje a pagar a dichos acreedores, que en numerosas ocasiones llega al 100%, y hacerlo en un tiempo menor. Se dispone, así, de un mecanismo de protección a los acreedores por contrato de seguro que no sólo cumple los estándares de un fondo de garantía sino que normalmente los mejora.
   
• Es un procedimiento de liquidación, definido como un procedimiento concursal de ejecución universal y carácter administrativo, si bien hay que matizar que no se trata de un procedimiento administrativo en sí, sino que el carácter administrativo deriva de que a quien se le encomienda la liquidación es una entidad pública. La liquidación se inicia con la encomienda y finaliza con la extinción de la entidad y en su desarrollo se abre un proceso, denominado de compra de créditos que, en su caso, debe haber adoptado el Consejo de Administración del CCS antes del transcurso de nueve meses desde la encomienda. La compra de créditos permitirá ofrecer a los acreedores por contrato de seguro, con cargo a los recursos del CCS, la adquisición -por cesión- de sus créditos, en el porcentaje que se hubiera acordado. Como ya hemos señalado, en los últimos procesos de liquidación, ese porcentaje suele estar en el entorno del 100%. Es precisamente este proceso de compra de créditos, que se pone en marcha con la aplicación de los denominados beneficios de la liquidación, lo que configura, justifica y da valor a que el proceso de liquidación se encomiende al CCS. Así, cabe afirmar que, con dicho proceso y sus beneficios, España, en el ámbito asegurador, dispone de un sistema de protección a los acreedores por contrato de seguro.
   
• Respecto al ámbito subjetivo de quienes pueden beneficiarse del proceso de compra de créditos hay que mencionar que abarca a todos los acreedores por contrato de seguro de la entidad en liquidación, sea cual sea su naturaleza (persona física o jurídica y en este caso pública o privada), sea cual sea el ramo afectado (tanto vida como no vida) y sea cual sea el importe del crédito.
  
  El artículo 179 de la LOSSEAR delimita los créditos que tienen tal condición a estos efectos, y que son:
   
  • Los de los tomadores, asegurados y beneficiarios de un contrato de seguro y los de los terceros perjudicados a los que se refiere el artículo 73 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro. Se incluyen los créditos derivados de la prestación del servicio de reparación o de reposición del bien siniestrado, o de la asistencia o la prestación en especie, a que se hubiese obligado la entidad aseguradora en el contrato de seguro.
     
  • Los de quienes hayan celebrado con las entidades aseguradoras contratos afectados por lo dispuesto en el artículo 24 para las operaciones efectuadas sin autorización administrativa, o bien se hayan realizado en incumplimiento de las medidas de control especial de suspensión de la contratación de nuevos seguros, o de la aceptación de reaseguro, y de prohibición de la prórroga de los contratos de seguro celebrados, previstas respectivamente en el artículo 161, letras c) y d).
     
  • Los créditos satisfechos por el Consorcio de Compensación de Seguros en virtud de lo previsto en el artículo 11.e) del texto refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre.
     
• Otro aspecto a destacar es la subrogación del CCS en la posición del acreedor por contrato de seguro. Así, en el supuesto de que los acreedores por contrato de seguro de la entidad aseguradora en liquidación acepten la oferta de adquisición de sus créditos emitida por el CCS, se produciría una cesión de dichos créditos que implicaría una subrogación del CCS en la misma posición y por el total importe del crédito, cualquiera que hubiese sido la cantidad satisfecha.
   
• Otra característica fundamental en los procesos de liquidación asumidos por el CCS, cuando la entidad aseguradora es insolvente, es que todos los gastos del proceso de liquidación (alquileres, nóminas, auditores, gestores, peritos, abogados, proveedores etc.) son asumidos por el CCS con cargo a sus propios recursos. En ese sentido la ley habilita al CCS para que anticipe todos los gastos que sean necesarios para el proceso de liquidación, aspecto éste que resulta clave y esencial para una liquidación ordenada y rápida. Además, para que ello no perjudique al resto de acreedores, la ley contempla que el CCS no recupere esos gastos anticipados hasta que todos los demás acreedores hayan visto satisfechos sus créditos.
   
• Cabría mencionar la cesión de oficio, regulada en los artículos 185.5 de la LOSSEAR y 223 de su Reglamento, como otra característica de este procedimiento de liquidación, aunque en realidad es más un instrumento excelente para minimizar el impacto negativo de un proceso de liquidación por insolvencia. Esta cesión se caracteriza por su rapidez, que, dada la situación de liquidación de la entidad, es imprescindible para su eficacia. Así se acuerda de oficio por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP), se prescinde de la información pública y el derecho de oposición y es potestativa su publicación en el BOE y DOUE, sin perjuicio de cumplir los requisitos de concurrencia y publicidad a través de otros medios.
  
  En el supuesto de que la cesión se culmine con éxito, como así ha ocurrido en numerosas ocasiones, los beneficios, fundamentalmente para los tomadores de seguro o asegurados, son evidentes, ya que seguirán teniendo cobertura sin tener que abonar nueva prima, evitándose riesgos de descobertura que en otro caso podrían producirse. Igualmente beneficioso es para los acreedores laborales, ya que normalmente, por sucesión de empresa, suelen pasar a ser trabajadores de la sociedad cesionaria. Y por último, también se benefician el resto de acreedores en un doble sentido, primero porque supone una minoración del pasivo, al asumir el cesionario las provisiones técnicas asociadas a las pólizas cedidas y, segundo, porque implica un mayor activo por el precio de la cesión.
   
• Es destacable la prevalencia que la ley da al sistema de liquidación administrativa sobre el procedimiento concursal. Al respecto, conforme al artículo 186 de la LOSSEAR, no podrá declararse el concurso de aquellas entidades aseguradoras sujetas a un procedimiento de medidas de control especial. En cualquier otro supuesto el juez, antes de declarar el concurso, deberá solicitar informe de la DGSFP o del organismo supervisor de la comunidad autónoma competente.
   
• Por último, habría que citar, como aspecto novedoso de la nueva legislación, la distinción que realiza según se trate de encomiendas de liquidación solventes o insolventes. Así, el artículo 229 del ROSSEAR establece que en el supuesto de que se constate la solvencia de la entidad aseguradora en liquidación por el Consorcio, éste podrá optar por llevar a cabo el proceso de liquidación conforme a lo previsto en el capítulo II del título VII, pudiendo abonar sus créditos a los acreedores con cargo a los fondos propios de la entidad a medida que éstos sean líquidos y exigibles, sin necesidad de convocar Junta de Acreedores. En tal caso, una vez satisfechos todos los créditos y los derivados de gastos de liquidación, se aprobará el balance final, que deberá ser ratificado por la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones antes de proceder al reparto del haber social entre accionistas o mutualistas.
  
  No obstante lo anterior, se posibilita que el CCS, por razones de falta de liquidez de la entidad u otras circunstancias que lo aconsejen, pueda aplicar los beneficios de liquidación previstos en el artículo 186.1 de la Ley 20/2015, de 14 de julio. En tal caso, el Consorcio podrá resarcirse de los créditos adquiridos a medida que la entidad tenga la liquidez necesaria para ello.

• El primero es que se tendrán por vencidas -a la fecha de publicación en el BOE de la resolución administrativa por la que se encomienda la liquidación al Consorcio- las deudas pendientes de la aseguradora, sin perjuicio del descuento correspondiente si el pago de aquéllas se verificase antes del tiempo prefijado en la obligación.
   
• El segundo, que dejarán de devengar intereses todas las deudas de la aseguradora, salvo los créditos hipotecarios y pignoraticios, hasta donde alcance la respectiva garantía.

• La naturaleza del recargo es un tributo finalista cuya recaudación y gestión corresponde al CCS, el cual debe llevar de forma separada, tanto financiera como contablemente, la actividad liquidadora, estando las rentas derivadas de esta actividad exentas del impuesto de sociedades.
   
• La contribución al sistema sigue estando soportada sólo por el ramo no vida, a pesar de que los beneficiarios del sistema pueden serlo tanto del ramo de no vida como de vida. Esta falta de contribución por parte del ramo de vida tuvo en su momento -año 1984- como justificación el hecho de que prácticamente todas las entidades insolventes eran de ramos no vida y, por tanto, no se quería perjudicar el incipiente desarrollo del ramo de vida con un recargo. Sin embargo, no parece que en los momentos actuales dichos argumentos se puedan mantener, por lo que sería deseable que en un futuro también el ramo de vida contribuyera de alguna forma a la financiación del sistema.
   
• Al margen de lo expuesto en el apartado anterior, cabe hacer referencia igualmente a una falta de identificación entre contribución al sistema y beneficiarios del sistema. Ello es debido a que, a la hora de fijar los beneficiarios del sistema, hay que atenerse al principio del país de origen, por lo que solo pueden ser beneficiarios del sistema de liquidación por el CCS los afectados por la liquidación de una entidad aseguradora con domicilio en España (sea cual sea el lugar donde hayan realizado su contrato de seguro, es decir en España, en algún país miembro de la UE a través de LPS o derecho de establecimiento, o mediante sucursal en terceros países), y ello aunque los contratos realizados sobre riesgos situados fuera de España no hayan contribuido a la financiación del sistema.
  
  Por el contrario, a la hora de fijar quién debe pagar el recargo, dada su naturaleza de tributo, rige el principio de territorialidad, por lo que deben pagar el recargo la totalidad de los contratos de seguro que se celebren sobre riesgos localizados en España, distintos al seguro sobre la vida y al seguro de crédito a la exportación por cuenta o con el apoyo del Estado. Ello, con independencia de que en caso de liquidación, si han realizado el contrato en LPS o derecho de establecimiento, no puedan beneficiarse del sistema.