Prevención de incendios forestales en un contexto de riesgo emergente

Un riesgo emergente y abordable

El fuego es una perturbación natural presente en muchos ecosistemas bajo regímenes naturales, normalmente provocados por rayos, hasta el punto de que algunos hábitats dependen del fuego para su equilibrio ecológico (Pausas y Vallejo, 2019). Sin embargo, este papel natural se ve alterado por la actividad humana, los cambios en el uso del suelo o el cambio climático, de forma que el «fuego bueno» se convierte en un peligro que amenaza vidas humanas (Molina-Terrén et al., 2020), viviendas e infraestructuras, así como el capital natural. A nivel mundial, existe una tendencia creciente de los impactos sociales y económicos de los incendios forestales (UNDRR, 2022; UNEP, 2022), escalando los incendios forestales a eventos disruptivos y devastadores, con consecuencias directas sobre la pérdida de vidas humanas y/o afectando superficies enormes (Tabla 1).

Si bien la mayoría de los incendios forestales se originan por causas humanas, su comportamiento y propagación están influenciados en gran medida por las características y la distribución del combustible forestal, estrechamente vinculadas a la gestión del territorio. En algunas regiones como la mediterránea, la acumulación de combustibles en los paisajes debido al abandono rural, junto con la expansión de la matriz urbano-forestal (por ejemplo, urbanizaciones, turismo o infraestructuras en zonas forestales), aumentan aún más el riesgo. Junto con lo anterior, un clima más cálido provoca condiciones meteorológicas más severas e inestables, como sequías y olas de calor más prolongadas e intensas, favoreciendo incendios que, por extensión, simultaneidad y/o intensidad, superan la capacidad de extinción y ponen al límite las medidas de prevención, preparación e, incluso, de recuperación (viviendas, actividad económica, cubierta forestal) de las zonas afectadas. Esta dimensión multifactorial exige un enfoque holístico y socio-ecológico para la gestión del riesgo de incendios forestales (FAO, 2024; Tedim, 2016), que aborde tanto los factores biofísicos (políticas forestales, de conservación y desarrollo rural) como socioeconómicos (planificación urbanística y de infraestructuras) que aumentan o disminuyen el peligro, la exposición y la vulnerabilidad.

Tabla 1. Impactos relevantes derivados de los incendios forestales recientes a escala mundial (Adaptado de Plana 2025).

La deconstrucción de un sistema complejo

El riesgo de incendios forestales se acumula a lo largo de una cadena del riesgo (Badia et al., 2002, Serra y Plana, 2022), desde el peligro hasta la exposición y la vulnerabilidad (Figura 1). Así, al reducir el peligro (por ejemplo, mediante la modificación del combustible a nivel de paisaje) se contribuye a reducir la exposición y la vulnerabilidad. Junto con el control de las causas humanas de ignición, la capacidad de influir en la propagación de los incendios modificando la cantidad y distribución del combustible forestal ofrece una oportunidad única para desarrollar estrategias de reducción del riesgo centradas en reducir el peligro, a diferencia de otros riesgos naturales como las inundaciones o los terremotos, en los que no es posible modificar la precipitación o la intensidad del movimiento de la corteza. En sentido inverso, el incremento de los valores expuestos y vulnerables aumentan el riesgo, condicionando las estrategias de extinción que se ven obligadas a priorizar la protección de las personas y las infraestructuras. Asimismo, en el marco del ciclo del riesgo, unas políticas que refuercen la prevención permitirán una gestión de la emergencia más eficiente y sostenible y reducir la dedicación de recursos para la recuperación de las zonas afectadas. Por el contrario, las estrategias de gestión centradas únicamente en aumentar los medios de extinción incrementan, paradójicamente, el riesgo estructural al no modificar las dinámicas de acumulación del combustible.

Figura 1. Acciones de mitigación de riesgo de incendios forestales.
Fuente: Elaboración propia.

Soluciones inteligentes para la gestión de incendios en base a la gestión del combustible

El manejo integrado del fuego como herramienta de gestión del combustible

El manejo integrado del fuego (MIF) se ha consolidado como un enfoque clave para hacer frente al incremento de incendios forestales de gran intensidad. Contrario a una estrategia tradicional centrada en la extinción, el MIF propone una visión más amplia que integra prevención, restauración y gestión adaptativa del territorio. Su objetivo principal no es eliminar el fuego, sino reducir sus impactos negativos y aprovechar sus beneficios ecológicos, manteniendo regímenes de fuego sostenibles desde el punto de vista ecológico y socioeconómico.

La expansión y densificación de las masas forestales debido a la falta de gestión, el abandono de las actividades del sector primario y las políticas de exclusión del fuego de baja intensidad han generado paisajes homogéneos altamente vulnerables a los incendios extremos. En este contexto, la gestión forestal y del combustible de superficie en especial, en la que destacan los tratamientos silvícolas, las quemas prescritas y el pastoreo, se sitúa en el centro de la prevención y se presenta como un pilar clave dentro de una estrategia MIF (Ascoli et al., 2023). Estos tratamientos contribuyen a modificar la estructura, la carga y la continuidad del combustible, influenciando así el comportamiento del fuego y reduciendo la probabilidad de incendios extremos.

Los tratamientos silvícolas modifican la estructura forestal, reducen la carga de combustible fino presente, sobre todo en el sotobosque, y ayudan a reducir la continuidad vertical y horizontal del combustible, disminuyendo así la probabilidad de incendios de copa y limitando su intensidad (Vilà-Vilardell et al., 2022). Sin embargo, su aplicación plantea ciertos retos como su elevado coste, la necesidad de mantenimiento periódico y la gestión de los residuos generados por el tratamiento, que incrementan temporalmente el riesgo de incendio. Además, es necesario planificar estos tratamientos a escala de paisaje para maximizar su eficacia, lo que implica coordinación entre múltiples actores.

Las quemas prescritas consisten en la aplicación de fuego de baja intensidad bajo condiciones controladas para reducir la carga de combustible, favorecer determinadas comunidades vegetales, mejorar la resiliencia de los espacios forestales o mejorar el valor pastoral. Las quemas permiten eliminar el combustible fino –altamente inflamable–, romper la continuidad del combustible y crear estructuras forestales que dificulten la propagación de incendios (Valor et al., 2022). Sin embargo, su uso está condicionado por ventanas climáticas cada vez más estrechas, restricciones legales y una aceptación social limitada. A ello se suma la necesidad de formación especializada y de planificación territorial para garantizar su seguridad y eficacia.

El pastoreo (Ramats de Foc; La Plataforma por la Ganadería Extensiva y el Pastoralismo ante los incendios forestales.) es una herramienta eficaz para el control del combustible herbáceo y arbustivo, ya que el ganado contribuye a mantener paisajes abiertos y heterogéneos y ofrece una solución costo-efectiva para mantener el combustible a niveles bajos de forma duradera. Sin embargo, su efectividad depende de una correcta planificación espacial y temporal, así como de la viabilidad económica de las actividades ganaderas, hoy en retroceso en muchas zonas rurales.

Estas herramientas de gestión del combustible resultan más eficientes cuando se aplican en combinación bajo una estrategia MIF, adaptándose a las condiciones ecológicas y socioeconómicas del territorio. Esto exige una planificación a escala de paisaje, basada en el conocimiento del régimen de incendios, los tipos de incendios y patrones de propagación, las características del territorio, la capacidad de gestión y extinción de incendios; y en la identificación de áreas estratégicas de intervención. La integración de tratamientos silvícolas, quemas prescritas y pastoreo permite generar paisajes más resilientes, capaces de limitar la intensidad de los incendios y facilitar las tareas de extinción. Para poder implementar una estrategia MIF eficaz es necesario avanzar hacia marcos normativos que faciliten el uso del fuego, una mayor concienciación social y cultura del fuego y garantizar la viabilidad económica de estas herramientas.

El diseño de paisajes resilientes y su transformación

El diseño de paisajes resilientes frente a incendios forestales implica repensar el territorio desde una perspectiva multifuncional, adaptativa y socialmente legitimada. Este diseño se fundamenta en la participación de actores locales —propietarios forestales, sector primario, administraciones, servicios de emergencia y sociedad civil— para definir objetivos compartidos que integren la provisión de múltiples servicios ecosistémicos. Este enfoque participativo permite alinear la reducción del riesgo de incendios de forma sinérgica con otras demandas sociales como la conservación de la biodiversidad, la producción de biomasa, la implantación de energías renovables, la regulación hídrica o el uso recreativo del paisaje.

Desde esta perspectiva, el diseño se traduce en la planificación a escala de paisaje de mosaicos heterogéneos que rompan la continuidad del combustible forestal y generen oportunidades para la extinción. La identificación de áreas estratégicas de intervención, basada en el análisis del comportamiento potencial del fuego y la capacidad de extinción, permite priorizar actuaciones donde los tratamientos de combustible —como la selvicultura preventiva, las quemas prescritas o el pastoreo— tienen mayor impacto en la mitigación del riesgo (González-Olabarria et al., 2024). En el proyecto FIRE-RES se ha demostrado que estos diseños son más eficaces cuando se integran con los usos del territorio y las dinámicas socioeconómicas locales, favoreciendo paisajes vivos gestionados de forma activa (Figura 2).

Sin embargo, el diseño por sí solo no es suficiente: la transición hacia paisajes resilientes requiere su transformación efectiva a través de un enfoque holístico e integrado. Un elemento clave para asegurar la permanencia de esta transformación es la viabilidad económica de los procesos de cambio y los paisajes resultantes. En este sentido, resulta imprescindible impulsar y consolidar actividades económicas vinculadas al territorio, por ejemplo, mediante el desarrollo de cadenas de valor de productos agroforestales (biomasa, madera, productos no madereros, ganadería extensiva). Estas actividades no solo contribuyen a reducir la carga de combustible de forma sostenida, sino que también refuerzan el tejido socioeconómico rural y aumentan la aceptación social de las intervenciones. Para ello, son necesarios esquemas de incentivos y financiación a corto y largo plazo y diversificados (Wunder et al., 2023), como bonos verdes o primas de riesgo del seguro diferenciadas, que complementen la acción de las administraciones. Iniciativas recientes exploran la integración de las soluciones basadas en la naturaleza directamente en los marcos de seguros, reconociendo estas medidas como activos valiosos capaces de reducir pérdidas, mejorar la resiliencia y ofrecer beneficios conjuntos para la naturaleza y las personas.

Además de la implementación de soluciones basadas en la gestión del combustible, es necesario incorporar soluciones tecnológicas que mejoren el conocimiento y la anticipación del riesgo. Entre ellas destacan las herramientas de monitoreo de la vegetación, los sistemas de alerta temprana y los modelos predictivos del comportamiento del fuego en tiempo real y bajo escenarios futuros.

Otro componente esencial es la comunicación hacia la sociedad, fomentando una mayor cultura del fuego y la corresponsabilidad en la prevención (Plana et al., 2024a). En paralelo, las acciones de capacitación e intercambio de conocimientos entre profesionales y territorios facilitan la adopción de buenas prácticas y la adaptación continua frente a un riesgo cambiante. Asimismo, la mejora de la comunicación y la interoperabilidad entre cuerpos de emergencia resulta clave para gestionar eventos extremos.

En definitiva, el diseño y la transformación de paisajes resilientes constituyen un proceso dinámico que combina intervenciones biofísicas, viabilidad económica, innovación tecnológica, gobernanza multinivel y participación social, configurando una respuesta integral al desafío creciente de los incendios forestales extremos.

Figura 2. Configuración y contenidos de los paisajes resilientes frente a incendios forestales.
Fuente: Proyecto FIRE-RES.

Medidas de prevención activa en zonas de interfaz urbano-forestal

Las zonas de interfaz urbano-forestal, es decir, viviendas e infraestructuras en contacto con la trama forestal, tienen un papel relevante en las políticas de gestión del riesgo de incendios al ser zonas de elevada exposición y vulnerabilidad, tanto a nivel de la seguridad para las personas como del valor patrimonial. En Catalunya, por ley, los municipios, las edificaciones aisladas y las urbanizaciones localizadas a menos de 500 m de la trama forestal deben tener implementada una franja perimetral de prevención de incendios de, al menos, 25 m (la cual puede extenderse si, por ejemplo, la ladera está en plena alineación y hay que actuar sobre mayor distancia para reducir la intensidad del frente de llama). A menudo la implementación de la franja es apoyada con fondos públicos y el mantenimiento se articula a través de una tasa municipal. En otras regiones existe normativa parecida. En Galicia (BOE-A-2007-10022 Ley 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia. Artículo 21.), por ejemplo, se establecen unas franjas perimetrales de 50 m para núcleos rurales, incluyendo su suelo urbanizable, y edificaciones, urbanizaciones y viviendas aisladas ubicadas a menos de 400 m del monte. Para el caso de Andalucía (Normas de autoprotección - Junta de Andalucía), la franja será de un mínimo de 15 m, mientras que en la Comunitat Valenciana (BOE.es - DOGV-r-2021-90283 Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje. Disposición Adicional 7a) la anchura de la franja será de al menos 30 m, ampliable a 50 m en caso necesario. Dichas franjas deben contener una cobertura forestal específica de acuerdo con cada legislación autonómica. El marco legal sirve para dar cobertura a servidumbres y actuaciones por interés general sobre los titulares de los terrenos forestales colindantes. En otros países mediterráneos, como Francia, Portugal o Grecia, existen normas parecidas. Estas franjas tienen un papel relevante sobre la capacidad de protección de las viviendas al impacto de los incendios. Sin embargo, existen déficits tanto en la implementación de las franjas como en la limpieza de las parcelas interiores sin urbanizar. Además, normalmente no existen normas técnicas o códigos de construcción estandarizados con relación al impacto exterior de los incendios forestales, como sí sucede en otros países como los EE. UU. (Design with fire in mind: three steps to a safer new home) o Australia (Your busfire resilient home). Existen algunos materiales divulgativos sobre estos aspectos (Diputació de Girona et al., 2020) o guías y aplicaciones de autoevaluación del nivel de riesgo (Ma maison est-elle vulnérable en cas de feu de forêt ?; Proyecto FIREPRIME: Aplicación y guías) aunque, de nuevo, de carácter voluntario y sin normativa asociada.

En el caso de las infraestructuras viarias o ferroviarias, o de líneas eléctricas, normalmente están sujetas a normativa que exige el clareo de la vegetación colindante inmediata o bajo el vuelo del tendido. Los propietarios de las infraestructuras deben hacerse cargo de las actuaciones. Se trata, por tanto, de actuaciones para reducir el riesgo de ignición o peligro, de la infraestructura hacia fuera. Sin embargo, no existe normativa que defina el grado de exposición y vulnerabilidad de la infraestructura viaria con respecto al impacto de los incendios de fuera hacia la infraestructura, equivalente a las franjas perimetrales anteriores, y exija actuaciones de mayor calado para garantizar su funcionalidad y seguridad en caso de incendio.

Un marco de coherencia de políticas

La gestión integrada del riesgo de incendios y la transformación hacia paisajes y sociedades resilientes también requiere innovaciones en gobernanza, promoviendo la coordinación entre distintos niveles administrativos y sectores (forestal, agrícola, protección civil, planificación territorial) para asegurar coherencia y eficacia en las políticas. En este sentido, la coherencia política ofrece un marco de análisis para identificar conflictos pero, sobre todo, para fomentar sinergias entre la reducción del riesgo de incendios forestales y los objetivos de otras políticas sectoriales (Plana et al., 2024b), como el desarrollo económico y la seguridad en las inversiones, la protección civil y de las infraestructuras, la salud humana (las emisiones por incendios son una causa de mortalidad relevante) u objetivos climáticos, como la reducción de las emisiones (previsiblemente, las emisiones de los incendios podrán formar parte del inventario de gases de efecto invernadero del sistema LULUCF: Uso de la Tierra, Cambio de Uso de la Tierra y Silvicultura, de sus siglas en inglés.).

Sin embargo, esta coherencia sigue siendo un desafío debido a la fragmentación política, los intereses sectoriales y las complejidades de la gobernanza jurisdiccional (tanto horizontal como vertical). Para ello, establecer un marco técnico, legal y financiero sólido que reconozca y apoye el servicio ecosistémico de protección que brindan los bosques gestionados contra los incendios forestales debería ser una prioridad política clave (Figura 3). Estructuras de gobernanza colaborativas, junto con alianzas público-privadas y mecanismos de financiación adecuados, son esenciales para destacar los beneficios de esta función protectora, especialmente desde la perspectiva de los costos evitados de los incendios potenciales. De forma complementaria, el desarrollo de instrumentos basados en el principio de «responsabilidad del riesgo» para incentivar que quienes contribuyen a la creación del riesgo también asuman la corresponsabilidad de las medidas de mitigación y adaptación –por ejemplo, promoviendo un urbanismo más «inteligente» en relación al riesgo de incendios–, permitiría fortalecer los programas de prevención y extinción financiados con fondos públicos, generalmente gestionados por los servicios forestales y de emergencia.

Figura 3. Relaciones entre políticas y la función de prevención y protección frente a incendios.
Fuente: Plana et al., 2024b.

Por lo tanto, el diseño y la implementación de las políticas deberían considerar las posibles compensaciones dentro del proceso de «construcción» de riesgos (es decir, el aumento del peligro, la exposición y las vulnerabilidades) y fomentar sinergias sectoriales para la «deconstrucción» del mismo de manera coste-eficiente, socialmente aceptada y sostenible (OCDE, 2023). Más allá de estar en manos de una sola agencia, las políticas de reducción del riesgo de desastres se posicionan como una acción integral del gobierno (whole-of-government) bajo marcos de colaboración y participación, tal y como indican recientes iniciativas europeas como el Marco de evaluación de revisión por pares sobre incendios forestales, la Comunicación sobre una estrategia de gestión integrada de incendios o la Estrategia de Preparación de la Unión.

La prevención dual, de los incendios normales a los incendios extremos: acción global e individual

El creciente riesgo de incendios forestales plantea desafíos complejos para los sistemas de prevención y extinción. Los incendios forestales conocidos o «normales» pueden ser más frecuentes, distribuidos a lo largo del año o suceder simultáneamente. Además, la expansión de las condiciones ambientales que favorecen la propagación de incendios a nuevos territorios exige adaptar, o incluso desarrollar de cero, sistemas de gestión del riesgo. En paralelo, cada vez son más frecuentes los denominados incendios extremos, que tienen la capacidad de colapsar no solo los sistemas de extinción, sino todo el marco de gestión de riesgos, desde la prevención hasta la recuperación (Berchtold et al., 2025). Los incendios forestales recurrentes y de gran magnitud pueden limitar, por ejemplo, la disponibilidad y el acceso a la cobertura de seguros en ciertas regiones (Cignarale et al., 2017). La simultaneidad de incendios puede obligar a los sistemas de extinción a priorizar ciertos incendios sobre otros, y tales decisiones tendrán impactos diferentes en los distintos territorios. El riesgo creciente de incendios, por lo tanto, puede amplificar los impactos y las desigualdades sociales, afectando especialmente a los grupos vulnerables. En este sentido, la integración de las dimensiones de justicia a lo largo de todo el ciclo de gestión de riesgo de incendios (Schinko et al., 2023) puede facilitar la promoción de estrategias de reducción de desastres más inclusivas, colaborativas y justas en el acceso a los recursos.

En este contexto surge un doble desafío: por un lado, abordar las mejoras necesarias para gestionar los incendios forestales «normales» y, por otro, adaptarse y prepararse para los eventos extremos. Si bien existe un amplio consenso sobre la necesidad de pasar de estrategias centradas en la supresión a enfoques orientados a la prevención, esta transición hacia la reducción del peligro estructural llevará tiempo y las mejoras continuas en la respuesta a los incendios forestales siguen siendo esenciales.

La percepción de la responsabilidad del riesgo puede variar entre los ciudadanos, el sector privado y las autoridades. La exposición actual a incendios forestales puede derivarse de decisiones pasadas como, por ejemplo, la autorización a construir cerca de zonas boscosas. Transferir la corresponsabilidad de la gestión del riesgo a los propietarios de las viviendas (por ejemplo, con la legislación referida a las franjas perimetrales de las urbanizaciones) debe ser consecuente con la contribución, presente o pasada, de la administración en generar la exposición de las viviendas a los incendios. Más cuando la responsabilidad percibida en la gestión del riesgo es uno de los factores clave que motivan la acción individual de prevención, junto con la percepción de la eficacia de las acciones de reducción de riesgos, la confianza en la propia capacidad para implementar estas medidas y el nivel de confianza en las instituciones que promueven dichas acciones (Martin et al., 2007). La concienciación sobre el riesgo debe ir acompañada de los recursos técnicos y económicos suficientes para la acción individual y de esta forma evitar la paradoja de la percepción del riesgo (Wachinger, 2013), según la cual tal percepción no es suficiente si el ciudadano no dispone o no tiene acceso a las herramientas adecuadas para actuar.

Referencias

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