La cartografía de zonas inundables en España: el SNCZI como herramienta para la gestión del riesgo

Las inundaciones representan el riesgo natural que mayores daños económicos y pérdidas materiales genera en nuestro país, impactando de forma directa en el sector asegurador y en la sociedad. Para hacer frente a esta realidad, el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI) se ha consolidado como una herramienta técnica e informativa fundamental para el conocimiento y gestión del riesgo de inundación.

Este artículo analiza qué es el SNCZI, dónde se localiza su información, los mecanismos y metodologías empleados para su elaboración, y las cruciales repercusiones legales que introduce el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RGDPH) en la limitación de los usos del suelo en las zonas inundables.

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El Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables

El SNCZI se crea legalmente en 2008, a través de una modificación del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), que desarrolla los títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, para ser el sistema oficial de integración y difusión de la cartografía relacionada con el riesgo de inundación, además de la de delimitación del dominio público hidráulico y sus zonas asociadas.

Esta modificación había venido precedida por la aprobación de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación, transpuesta al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio. Esta norma establece un proceso cíclico —revisable cada seis años— articulado en tres fases:

1. La Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI), destinada a la identificación de los tramos fluviales y costeros con un riesgo potencial más significativo (las denominadas Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación o ARPSI).
2. La elaboración de los Mapas de Peligrosidad y de Riesgo de Inundación (MAPRI).
3. La elaboración y aprobación de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación (PGRI).

Los mapas elaborados para dar cumplimiento a la segunda fase de la directiva son el núcleo central del SNCZI. Además de las zonas inundables, el SNCZI incluye la cartografía de referencia de las distintas zonas legales asociadas al espacio fluvial recogidas en la normativa de aguas:

• El Dominio Público Hidráulico (DPH): integrado, entre otros y a los efectos que nos ocupan en este artículo, por los cauces de corrientes naturales continuas o discontinuas y los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.
• Una zona de servidumbre de cinco metros de anchura para uso público.
• Una zona de policía de cien metros de anchura.

En la siguiente imagen se resume la zonificación del espacio fluvial asociada a la información disponible en el SNCZI:

Figura 1. Zonificación del espacio fluvial.
Fuente: Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

Tras la modificación del año 2023, se regula detalladamente en el RDPH el procedimiento de incorporación de nueva cartografía al SNCZI.

El SNCZI, por tanto, es un sistema integral de información territorial que reúne la cartografía oficial generada por las múltiples administraciones competentes y cuyos objetivos principales son:

• Facilitar información homogénea y accesible sobre inundabilidad, cumpliendo con lo requerido por la Directiva de inundaciones.
• Mejorar la gestión del dominio público hidráulico.
• Servir de apoyo a la ordenación territorial y urbanística.
• Favorecer la transparencia y el acceso público a la información.
• Facilitar la planificación de emergencias y protección civil.
• Servir de base para la elaboración de los planes de gestión del riesgo de inundación.

La normativa establece una relación directa entre la cartografía de inundabilidad y los procedimientos administrativos relativos al uso del suelo, la planificación urbanística y las autorizaciones en el dominio público hidráulico, como se verá en la última parte de este artículo. La información contenida en el SNCZI tiene, por tanto, un importante efecto jurídico y administrativo, además de su evidente valor técnico.

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Elaboración de la cartografía de zonas inundables

La cartografía de zonas inundables que integra el Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables (SNCZI) es el resultado de un proceso técnico riguroso que combina la hidrología, la hidráulica, la geomorfología y el análisis histórico de inundaciones.

Con el objetivo de homogeneizar criterios y garantizar la coherencia metodológica en todos los estudios que se incorporaran al SNCZI, la Dirección General del Agua elaboró, en 2011, la Guía metodológica para el desarrollo del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundabless, donde se recogen las recomendaciones técnicas detalladas para la elaboración de esos estudios.

El proceso técnico de elaboración se puede desglosar en las siguientes fases principales:

Recopilación de información de partida

El primer paso consiste en recopilar toda la información necesaria para caracterizar el territorio y el comportamiento hidrológico de la cuenca.

Entre las principales fuentes de información utilizadas destacan:

• Modelos digitales del terreno obtenidos mediante tecnología LiDAR.
• Ortofotos actuales e históricas.
• Información meteorológica y foronómica.
• Inventarios de infraestructuras hidráulicas y puentes.
• Información sobre usos del suelo.
• Registros históricos de inundaciones.
• Estudios previos de inundabilidad.

La utilización de tecnología LiDAR ha supuesto un avance fundamental, al permitir disponer de modelos digitales del terreno de muy alta precisión, imprescindibles para representar adecuadamente el comportamiento hidráulico de las avenidas.

Estudios hidrológicos: determinación de caudales

A partir de la información de base se desarrollan los estudios hidrológicos necesarios para estimar los caudales asociados a diferentes escenarios probabilísticos en la zona de interés.

La estimación de estos caudales se realiza mediante métodos estadísticos aplicados a series de datos de estaciones de aforo (si el tramo está convenientemente instrumentado) o mediante modelos hidrometeorológicos (que transforman la lluvia en caudal) fundamentados en datos de las máximas lluvias diarias registradas en las distintas redes meteorológicas.

De esta forma, estos estudios incluyen:

• Análisis estadísticos de series históricas de caudales.
• Caracterización de precipitaciones extremas.
• Modelización lluvia-escorrentía.
• Análisis de laminación por embalses.
• Estimación de hidrogramas de avenida.

Se seleccionan diferentes escenarios probabilísticos definidos por sus periodos de retorno:

• 10 años: alta probabilidad.
• 100 años: probabilidad media.
• 500 años: baja probabilidad o evento extremo.

La selección de estos escenarios viene establecida por la Directiva de Inundaciones y el Real Decreto 903/2010, que la traspone.

Estudios hidráulicos

Una vez obtenidos los caudales de diseño para cada período de retorno, se simula cómo discurrirá ese volumen de agua a lo largo del cauce y sus llanuras de inundación adyacentes, para lo cual se emplean modelos hidráulicos matemáticos.

Para ello, es indispensable contar con una representación digital precisa del relieve del terreno, para la que son fundamentales los Modelos Digitales del Terreno (MDT) de muy alta resolución espacial, generados a partir del LiDAR (procedentes del Plan Nacional de Ortofotografía Aérea, PNOA). Los modelos incorporan, además, información de detalle de infraestructuras, como puentes u otras obras de paso, motas, encauzamientos, etc., cuyo efecto puede resultar determinante en el comportamiento de las avenidas.

Los MDT y los caudales de diseño se introducen en los programas de simulación hidráulica (que pueden ser unidimensionales o bidimensionales, tales como HEC-RAS o Iber). El software permite obtener de manera precisa, una vez introducidos y calibrados los parámetros fundamentales, los siguientes resultados:

• La extensión de la lámina de agua (superficie inundada).
• El calado (la altura o profundidad que alcanza el agua en metros).
• La velocidad y dirección del flujo.
  

Análisis geomorfológico e histórico

Uno de los elementos distintivos de la metodología española es la integración del análisis geomorfológico e histórico.

Las experiencias acumuladas han demostrado que la modelización hidráulica debe complementarse con el estudio de:

• Antiguos cauces.
• Llanuras aluviales.
• Evidencias sedimentarias.
• Fotografías históricas.
• Huellas de inundaciones pasadas.

Este enfoque multidisciplinar resulta especialmente importante para delimitar zonas de alta peligrosidad y para interpretar correctamente el funcionamiento natural de los sistemas fluviales, así como el propio resultado de los modelos matemáticos.

Elaboración final de los mapas

Con toda esta información se elaboran finalmente los mapas oficiales de peligrosidad y riesgo de inundación.

Los mapas de riesgo, que identifican las consecuencias adversas potenciales de la inundación sobre la población, las actividades económicas, los puntos de especial interés y las áreas de importancia ambiental se elaboran cruzando los mapas de peligrosidad con la información disponible para cada uno de esos factores en riesgo.

Figura 2. Esquema de elaboración de cartografía.
Fuente: elaboración propia generada por IA.

Los resultados son sometidos a consulta pública y a controles de calidad que permitan mantener la coherencia de los distintos estudios incorporados al sistema. Para garantizar esto último, y a medida que más y más información se ha ido incorporando al sistema, la guía original se ha ido completando con otros documentos de referencia.

Finalmente, tras cumplir con todo el procedimiento de elaboración regulado en el RDPH, la cartografía se incorpora al visor del SNCZI y pasa a formar parte de la información oficial disponible para administraciones, profesionales y ciudadanos.

A este respecto, es importante destacar que, aunque ya era posible la incorporación de estudios no realizados por la administración hidráulica, la modificación del RPDH de 2023 regula expresamente el procedimiento para que la cartografía elaborada por otras administraciones o promotores de actuaciones se integre en el SNCZI.

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Información existente en el SNCZI

El SNCZI integra actualmente una gran variedad de capas cartográficas relacionadas con la peligrosidad por inundación, el riesgo asociado, y el dominio público hidráulico.

La información se encuentra disponible públicamente mediante visor cartográfico y servicios interoperables de descarga y visualización. Además, gran parte de la información puede consultarse también a través de la app InfoAgua, que facilita la consulta en campo de la situación.

Figura 3. Aspecto del visor del SNCZI.
Fuente: elaboración propia.

Veamos a continuación el contenido resumido de las capas más relevantes para la gestión del riesgo de inundación disponibles actualmente en el SNCZI:

Áreas con Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSI). Representadas como polilíneas sobre la red hidrográfica, estas capas identifican los tramos que han recibido la calificación de ARPSI de acuerdo con la Directiva de Inundaciones. Esto implica que sea obligatorio elaborar los mapas de peligrosidad y riesgo para esas zonas y que deban diseñarse medidas para reducir el riesgo en ellas. A cada tramo se asocia información sobre el origen y mecanismo de la inundación, sus consecuencias históricas y potenciales —para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad económica— y el criterio de selección empleado. Para esta selección resultan fundamentales los datos de indemnizaciones del Consorcio de Compensación de Seguros, ya que permiten identificar las áreas con mayores daños históricos, así como aquellas en las que se está detectando un incremento de la siniestralidad durante los últimos años.

Mapas de peligrosidad para los períodos de retorno de 10, 100 y 500 años. Capas ráster que contienen el dato de calado (profundidad de agua sobre el terreno) esperado para cada periodo de retorno. Se obtienen como salida prácticamente directa de los modelos de simulación hidráulica.

Extensión de zonas inundables para los períodos de retorno de 10, 50, 100 y 500 años. Son la piedra angular de la cartografía del SNCZI. Representan, en formato vectorial, la máxima extensión probable que podrían alcanzar las aguas en las avenidas de cada período de retorno y se elaboran haciendo una envolvente de los ráster de calado. Para cada zona se registra información fundamental sobre las hipótesis de cálculo empleadas: régimen natural o alterado (cuando hay una presa con capacidad de laminación relevante), el modelo hidráulico utilizado, los caudales de diseño y si se trata de una zona asociada a la Directiva de Inundaciones.

Zona de Flujo Preferente (ZFP). Elaborada a partir de las capas de calados y velocidades para el período de retorno de 100 años, la ZFP informa sobre el espacio fluvial con mayor intensidad de flujo durante la avenida y donde la peligrosidad para personas y bienes es más elevada. Estará contenida dentro de la zona inundable de 100 años de período de retorno.

Conceptualmente, tanto la extensión de zona inundable o de ZFP como las capas ráster de calado son mapas de peligrosidad.

Dominio Público Hidráulico, Zona de Policía y Zona de Servidumbre. El SNCZI incluye zonas de delimitación del DPH cartográfico —obtenido mediante métodos hidrológico-hidráulicos y geomorfológicos— y del DPH deslindado, resultante de un procedimiento administrativo oficial basado en los mismos cálculos que el DPH cartográfico. Para ambos se incluyen también las zonas de servidumbre y de policía. Estas capas constituyen una referencia esencial para los organismos de cuenca a la hora de emitir informes sobre autorizaciones en DPH y zona de policía.

Figura 4. Zona inundable (T500), ZFP y DPH (visor del SNCZI).
Fuente: elaboración propia.

Mapas de riesgo para los períodos de retorno de 10, 100 y 500 años. Se elaboran cuatro tipologías, partiendo siempre de los mapas de extensión de zona inundable:

• Mapa de riesgo a la población: estima el número de habitantes potencialmente afectados mediante una metodología basada en la superposición de la zona inundable con las secciones censales del INE y las edificaciones de la Base Topográfica Nacional a escala 1:25.000 (BTN25). En el tercer ciclo se incorporan indicadores de vulnerabilidad: tasa de feminidad, densidad de población, porcentaje de población extranjera, tasa de dependencia de mayores de 65 años y porcentaje de población con educación primaria o inferior.
• Mapa de riesgo a la actividad económica: identifica los usos del suelo presentes en la zona inundable —urbano concentrado, industrial, agrícola, forestal, infraestructuras, etc.— a partir del Sistema de Información sobre la Ocupación del Suelo en España (SIOSE) y BTN25, e incluye una estimación del daño económico y del riesgo anual asociado a cada polígono. Esta estimación constituye, por el momento, una primera aproximación de grano grueso que permite clasificar las ARPSI en función del riesgo económico. No obstante, los siguientes trabajos deberán integrar toda la información disponible del CCS para refinar el cálculo y conseguir que los valores absolutos se aproximen mejor a los daños realmente esperables.
• Mapa de riesgo en puntos de especial importancia: localiza instalaciones con alto potencial de daño por contaminación (sujetas a la normativa de emisiones industriales), estaciones depuradoras de aguas residuales, elementos de patrimonio cultural y una amplia tipología de instalaciones significativas para la protección civil que requieren protección prioritaria o cuya inutilización paralizaría los servicios de emergencia: hospitales, centros sanitarios, centros educativos, residencias de ancianos, campings, instalaciones deportivas, estaciones de transporte, instalaciones de energía e industrias en las que aplica la Directiva SEVESO (destinada a la prevención de accidentes graves en determinadas industrias), nucleares y radiactivas.
• Mapa de riesgo en áreas de importancia ambiental: recoge las masas de agua de la Directiva Marco del Agua, las zonas protegidas para la captación de aguas destinadas al consumo humano, las masas de agua de uso recreativo y las zonas de la Red Natura 2000 (LIC/ZEC y ZEPA) que pueden resultar afectadas.

Los mapas de riesgo se encuentran disponibles solo para las zonas ARPSI.

Figura 5. Mapa de riesgo a la población (visor del SNCZI).
Fuente: SNCZI.

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Limitaciones a los usos del suelo en zona inundable

Con la modificación del RDPH efectuada en 2016 se introdujeron limitaciones a los usos del suelo en zona inundable para evitar el aumento de exposición en zonas de peligro.

El SNCZI es una herramienta fundamental para la gestión de esas limitaciones, pero es imprescindible recordar que las limitaciones de usos previstas en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico operan ex lege, por lo que su aplicabilidad no depende de la existencia de cartografía publicada en el sistema. La ausencia de información en el SNCZI para una determinada zona no implica que los terrenos afectados carezcan de carácter inundable ni que resulten inaplicables las previsiones normativas correspondientes, sino únicamente que no se dispone de una delimitación oficial incorporada al sistema. En consecuencia, la cartografía del SNCZI debe entenderse como la representación de las zonas inundables estudiadas y delimitadas hasta el momento actual, sin que su falta en determinadas áreas permita presumir la inexistencia de riesgo de inundación o de las limitaciones legales asociadas a éste.

El RDPH establece un régimen diferenciado de condicionantes y restricciones al uso del suelo en función de la zona de peligrosidad y la calificación del suelo de acuerdo con el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana en la que se encuentre el terreno.

Las restricciones más significativas desde el punto de vista de la ordenación del territorio se concentran en la Zona de Flujo Preferente. De acuerdo con el artículo 9.2 del RDPH, en esta zona únicamente podrán autorizarse actividades no vulnerables frente a las avenidas y que no supongan una reducción significativa de la capacidad de desagüe. El reglamento identifica expresamente como usos incompatibles con la ZFP, entre otros, los usos sanitarios, docentes o asistenciales, limitando también en gran medida la implantación de nuevas edificaciones residenciales.

En la zona inundable en sentido amplio —las delimitadas para el periodo de retorno de 500 años— las limitaciones son menos estrictas, pero debe evitarse igualmente el establecimiento de usos vulnerables y, en caso de que se haga, deben diseñarse las edificaciones e instalaciones teniendo en cuenta ese riesgo y disponiendo los usos residenciales de nueva creación por encima del calado máximo esperable para la avenida de 500 años.

En el siguiente cuadro puede verse el conjunto de limitaciones a los usos del suelo en zona inundable:

Usos		Zona de flujo preferente (ZFP)			Zona inundable (ZI)
		Suelo rural (art. 9 bis)	Suelo urbanizado (art. 9 ter)	Régimen especial municipios alta inundabilidad (art. 9 quater)	Suelo rural (art. 14 bis)	Suelo urbanizado (art. 14 bis 2)
Centros escolares o sanitarios, residencias de mayores o personas con discapacidad, centros deportivos, centros penitenciarios, parques de bomberos, instalaciones Protección Civil		No	No	Solo si no existe una ubicación alternativa y diseñados con condicionantes de seguridad	Se evitará, excepto si no existe ubicación alternativa y diseñados con condicionantes de seguridad	Podrá permitirse teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, condicionantes de seguridad
Grandes superficies comerciales donde puedan darse grandes aglomeraciones de población		No	No	No
Edificaciones, obras de reparación, rehabilitación o cambios de uso, garajes subterráneos, sótanos y aparcamientos en superficie, y otras edificaciones bajo rasante	Nuevas edificaciones para usos residenciales	No	Sí, con condicionantes de seguridad y la parte destinada a vivienda del edificio a una cota tal que no se vea afectada por la avenida de T=500 años	Sí, fuera de la zona de policía. Con condicionantes de seguridad y la parte destinada a vivienda del edificio a una cota tal que no se vea afectada por la avenida de T=500 años	Sí, con condicionantes de seguridad y la parte destinada a vivienda del edificio a una cota tal que no se vea afectada por la avenida de T=500 años	Sí, teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, los condicionantes de seguridad del art. 14 bis 1 (suelo rural)
	Resto	No	Sí, con condicionantes de seguridad	Sí, con condicionantes de seguridad	Sí, con condicionantes de seguridad	Sí, teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, condicionantes de seguridad
Instalaciones que manejen productos que pudieran resultar perjudiciales para la salud humana y el entorno como gasolineras, depuradoras industriales, almacenes de residuos, instalaciones eléctricas de media y alta tensión		No	No	No	Sí, con condicionantes de seguridad	Podrá permitirse teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, condicionantes de seguridad
Acampadas, zonas de alojamiento y edificios vinculados en los campings		No	Estas actividades no se suelen dar en suelos urbanizados, de existir deberán garantizarse, al menos, los condicionantes de seguridad pertinentes	Sí, con condicionantes de seguridad y fuera de la zona de policía	Se evitará, excepto si no existe ubicación alternativa y diseñados con condicionantes de seguridad
Depuradoras aguas residuales urbanas		Solo si no existe una ubicación alternativa o son sistemas de depuración compatibles con la inundación		Solo si no existe una ubicación alternativa o son sistemas de depuración compatibles con la inundación
Invernaderos, cerramientos y vallados no permeables, acopios de materiales, almacenamiento de residuos y toros según arts. bis y ss. RDPH		No		No	Sí	Sí
Rellenos que modifiquen la capacidad de desagüe salvo los asociados a actuaciones contempladas en el art. 126 ter del RDPH		No		Sí	Sí	Sí
Granjas y criaderos de animales incluidos en el Registro de explotaciones ganaderas		No		Sí, con condicionantes de seguridad y fuera de la zona de policía	Sí, con condicionantes de seguridad	Sí, con condicionantes de seguridad
Infraestructuras lineales paralelas al cauce		Solo si no existe otra alternativa viable de trazado y diseñado para minimizar riesgo		Solo si no existe otra alternativa viable de trazado y diseñado para minimizar riesgo	Sí	Sí
Infraestructuras de saneamiento, abastecimiento y otras canalizaciones subterráneas; obras de conservación, mejora y protección de infraestructuras ya existentes		Sí	Sí	Sí	Sí	Sí
Edificaciones uso agrícola con un máximo de 40 m² y obras asociadas al aprovechamiento del agua según arts. 9 y ss. RDPH		Sí, con condicionantes de seguridad	Sí, con condicionantes de seguridad	Sí, con condicionantes de seguridad	Sí, con condicionantes de seguridad	Sí, con condicionantes de seguridad

Figura 6. Limitaciones a los usos del suelo en zona inundable.
Fuente: Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

En todo caso, las actuaciones en estas zonas deberán contar con una declaración responsable sobre el riesgo de inundación existente en la que el promotor exprese claramente que conoce y asume el riesgo existente y las medidas de protección civil aplicables al caso, comprometiéndose a trasladar esa información a los posibles afectados, con independencia de las medidas complementarias que estime oportuno adoptar para su protección.

Igualmente, en los certificados del Registro de la Propiedad debe existir anotación registral indicando que la construcción se encuentra en zona de flujo preferente o zona inundable.

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