Gestión del riesgo volcánico y seguro en Nueva Zelanda

Los vulcanólogos, los gestores de emergencia y los aseguradores neozelandeses contemplan con interés la erupción de este año en curso en La Palma, Islas Canarias, bien conscientes de que un escenario así podría suceder en este país.

Nueva Zelanda no ha experimentado una erupción con daños como la que se está viendo en La Palma a la hora de escribir estas líneas. Tampoco ha experimentado eventos como las coladas de lava del Kilauea, Hawái, en 2018, el tsunami vulcanogénico causado por el Anak Krakatoa, Indonesia, en 2018, la gran emanación de cenizas del volcán Taal, Filipinas, en 2020 o el Calbuco, Chile, en 2015. Pero sabemos que todo esto podría pasar y nos estamos preparando activamente para esa eventualidad.

En este artículo trataremos de la experiencia reciente en eventos volcánicos en Nueva Zelanda, del estado de la ciencia y el conocimiento de los volcanes y de la preparación de los distintos actores para estos eventos. Abordaremos el modelo público-privado de seguro neozelandés, incluyendo la cobertura aseguradora de los eventos volcánicos. Trataremos la revisión reciente de la política operativa, que pretende aprovechar las lecciones aprendidas de la siniestralidad producida por la secuencia sísmica de Christchurch y aplicarla a otros peligros. Por último, revisaremos el riesgo de Nueva Zelanda y la capacidad de modelización de daños, incluyendo cómo estamos intentando cuantificar las pérdidas posibles para futuros episodios eruptivos.

La Earthquake Commission es la aseguradora pública de Nueva Zelanda. Además de proporcionar cobertura aseguradora de primer riesgo para los desastres naturales, también invertimos en investigación sobre los peligros naturales, incluyendo la reducción del impacto de los peligros, la creación de resiliencia y la protección del bienestar y de la prosperidad de los neozelandeses.

Aunque hace muchos años que no hemos sufrido daños en los bienes como resultado de una erupción volcánica, Nueva Zelanda no ha carecido de crisis y tragedias causadas por los volcanes. El 9 de diciembre de 2019, en la isla White/Whakaari, un volcán frente a la costa en la zona de la bahía de Plenty (Figura 1) entró en erupción, causando la muerte a 22 turistas. La erupción generó un penacho de cenizas y un flujo piroclástico (nube de cenizas súper caliente con movimiento rápido) que afectó a todo el área del cráter. Dos expediciones turísticas fueron sorprendidas por la explosión. Además de los fallecidos, 25 personas más sufrieron heridas graves y tanto la respuesta a la erupción como el esfuerzo de recuperación se prolongaron durante una semana. La tragedia volvió a desencadenar un debate nacional sobre la gestión y la comunicación del riesgo volcánico y reactivó las labores de planificación y preparación por parte de las autoridades.

En realidad, Nueva Zelanda está relativamente bien provista en lo relativo a vulcanología, evaluación del riesgo, planificación, preparación y formación, y ha mantenido, a lo largo de las últimas décadas, recordatorios frecuentes a pequeña escala sobre el poder de los volcanes.

La erupción del monte Ruapehu, en el centro de la Isla Norte, durante 1995-96 fue una llamada de atención sobre la materia. Durante dos años, diversas erupciones explosivas lanzaron proyectiles, generaron lahares, columnas de humo de decenas de kilómetros de altitud y caída importante de cenizas en varias regiones. La erupción no produjo grandes daños, pero sirvió como recordatorio de lo que podría suceder y fue el punto de partida de una ola de investigación, planificación y preparación por parte de varias agencias.

La ventaja relativa de Nueva Zelanda en lo referente a los peligros naturales proviene de nuestra larga historia en inversión en ciencia e investigación, en particular en las ciencias geológicas, marinas e hidrometeorológicas. Esta inversión en ciencia significa que tenemos un gran conocimiento de nuestro medio natural, del terreno que pisamos y de los procesos naturales que pueden afectarnos. Significa que tenemos una base de evidencias robusta para tomar decisiones relativas a políticas y prácticas de gestión de los riesgos naturales. También implica que tenemos una voz autorizada, basada en la evidencia, en los mercados internacionales, en particular, en el mercado internacional del reaseguro.

En el centro de casi toda la investigación en geociencia están las observaciones científicas de la tierra. Durante los últimos 20 años, estas investigaciones se han proporcionado en tiempo real por GeoNet, el sistema de vigilancia de los peligros geológicos. El programa GeoNet fue creado en 2001 por la Earthquake Commission, GNS Science and Land Information New Zealand (LINZ), como la plasmación del reconocimiento de que el riesgo al que están sometidos la población y la economía neozelandesa por peligros geológicos es significativo y de que hace falta crear una base de evidencias sólida para comprender y gestionar estos riesgos. GeoNet incorpora en la actualidad una red de más de 700 sensores en toda la nación, así como el Centro Nacional de Vigilancia de Peligros Geológicos, que funciona en régimen de 24/7, aplicaciones automáticas de software, un centro de almacenamiento y gestión de datos y personal científico y técnico cualificado. El programa detecta, interpreta y archiva datos geofísicos clave sobre Nueva Zelanda y proporciona datos públicos en tiempo real, en código abierto e información sobre los peligros que nos rodean.

Para los volcanes de Nueva Zelanda esta red de vigilancia incorpora varias cadenas de observación y medida que incluyen:
 

• Observaciones visuales: Red de cámaras operadas por control remoto para suplementar las observaciones con personal y los vuelos de observación.
• Vigilancia sísmica: Proporcionada por la red sísmica nacional central, complementada por redes regionales para volcanes específicos. 
• Análisis químicos: Vigilancia aérea y superficial de la composición química de gases, aguas subterráneas, fumarolas, lagos de cráter y fuentes de agua termal para detectar cambios en el comportamiento de los volcanes y sus sistemas geotérmicos asociados. 
• Deformación del suelo: Nivelación geodésica mediante GPS y radares interferométricos de apertura sintética (INSAR) por satélite para medir cambios en la superficie terrestre que puedan ser resultado del magma, de la actividad hidrotermal y/o de los fluidos magmáticos del sistema volcánico.  

Además de esta capacidad de vigilancia continua, hay una serie de plataformas de investigación sobre gestión del riesgo volcánico y resiliencia que operan por todo el país (Figura 2). El objetivo de estas plataformas es proporcionar un ciclo completo de investigación sobre crisis volcánicas: desde la comprensión de los procesos volcánicos, la evaluación de los peligros, impactos y riesgos, procesos de preparación y respuesta, hasta la resiliencia comunitaria.

Figura 2. Principales plataformas de investigación de peligros, impactos y riesgos volcánicos en Nueva Zelanda.
Fuente: Fitzgerald et al., 2021.

Una característica clave de las plataformas, especialmente las de escala regional (centro volcánico), es la naturaleza multidisciplinar y multi-socio del programa de actividad. Incluso las plataformas con un propósito primario de ciencia/investigación tienden a incluir a una serie de partes interesadas, desde los gobiernos central y locales, hasta las autoridades con competencias en gestión de emergencias, gestores de riesgo y comunicadores, representantes de infraestructuras, comercio y los tangata whenua (colectivo indígena). El propósito general es la colaboración y la coordinación sobre materias relacionadas con la gestión del riesgo volcánico y la co-creación de objetivos de investigación y necesidades de conocimiento. La plataforma permite alcanzar un conocimiento común del peligro y del riesgo volcánico, de los escenarios y marcos conjuntos de planificación, así como coordinar la comunicación y educación sobre el riesgo.

A nivel nacional, el grupo asesor de expertos sobre vulcanología de Nueva Zelanda es un elemento clave para garantizar que se dispone de asesoramiento científico autorizado cuando la actividad volcánica afecta al país, mediante colaboración interdisciplinar e interinstitucional. El grupo asesor se creó en 2008 con representantes de cada institución de investigación y fue acogido por la Agencia Nacional de Gestión de Emergencias. Ha jugado un papel en crisis volcánicas recientes, como las de Whakaari (2019) y Te Maari (2012), facilitando una comunicación coherente a los responsables de la toma de decisiones, a las partes interesadas y al público en general y coordinando la investigación post-evento. 

Aunque hay muchas agencias gubernamentales y organizaciones del sector privado trabajando en Nueva Zelanda para reducir el riesgo volcánico y para planificar y prepararse ante la actividad volcánica, nuestro país tiene la fortuna de contar con una cobertura aseguradora de los impactos volcánicos muy alta.

Nueva Zelanda tiene dos programas principales de seguro público: La Corporación de Compensación de Accidentes (Accident Compensation Corporation, ACC), que asegura que cualquier persona en Nueva Zelanda (independientemente de su residencia o ciudadanía) tenga una cobertura «sin culpa» de accidentes personales, y la Comisión de Terremotos (Earthquake Commission, EQC), que proporciona cobertura para propiedades residenciales (viviendas y suelo residencial) contra daños causados por los desastres naturales (la erupción volcánica incluida). Además de los programas gubernamentales, los vehículos, los comercios y la actividad agraria están cubiertos por el mercado asegurador privado.

La EQC se creó inicialmente como la Comisión para los Daños por Terremoto y Guerra (Earthquake and War Damages Commission) en 1944 como respuesta a la recuperación económica (más bien a su falta) en las comunidades afectadas por el periodo sísmico activo comprendido entre 1929 y 1942. La Comisión para los Daños por Terremoto y Guerra proporcionaba cobertura aseguradora con base indemnizatoria para cualquier propiedad neozelandesa que tuviera seguro de incendios. En 1956 se amplió el ámbito de la legislación para incluir corrimientos de tierras y erupción volcánica. La cobertura del terreno residencial, incluidas las estructuras esenciales para el mantenimiento del acceso y el uso del terreno (p.ej. muros de contención, puentes y alcantarillas), se añadió en la década de los setenta.

En 1993 la Ley sobre la Comisión de Terremotos y Guerra se reformó como Ley de la Comisión de Terremotos (Ley EQC), dando cobertura a los daños producidos por terremotos, corrimientos naturales de tierra, erupción volcánica, actividad hidrotermal, tsunamis e incendios forestales resultantes de los anteriores peligros. La EQC cubre también los daños producidos por tempestades o inundaciones en el suelo residencial (exclusivamente). 

La máxima cobertura disponible por el programa de la EQC es de 150.000 dólares neozelandeses (1)  (unos 90.500 euros) por cada unidad residencial (p.ej., una casa). La EQC cubre los primeros 150.000 NZD de daños. Si los reclamantes han sufrido daños por desastre natural que excedan esta cantidad, su póliza privada puede dar respuesta y completar su cobertura aseguradora. El terreno residencial dañado se cubre tasado a su valor de mercado y los muros de retención, puentes y alcantarillas dañados, según su valor de reparación o reposición.

• causa directa de un desastre natural; y
• materiales, es decir, que han sucedido en realidad, o
• que se espera que sucedan en un futuro próximo (que estime la EQC), lo que se conoce como «daño inminente».

• múltiples eventos causantes de daños, incluidos cuatro terremotos importantes y miles de réplicas menores, lo que complicó tanto para la EQC como para las aseguradoras la determinación del momento exacto en el que se produjo un daño en una propiedad;
• daños ocultos durante algún tiempo (por ejemplo, daños subsuperficiales a las infraestructuras de drenaje);
• daños que solo se manifestaron pasado determinado tiempo (por ejemplo, los causados por asentamientos del terreno después de procesos de licuefacción);
• un sistema de peritación en dos fases, en las que primero la EQC cuantificaba los daños y después la aseguradora privada cuantificaba los suyos. A veces estas peritaciones no coincidían y hubo cantidades no cubiertas entre las coberturas de la EQC y las de la aseguradora privada;
• un sistema de gestión de reparaciones sobre el que los propietarios tenían poco control y que presentaba problemas operativos y de responsabilidad específicos para la EQC;
• muchas áreas de la ciudad tuvieron el acceso restringido durante mucho tiempo, lo que produjo retrasos en la identificación de daños o dificultó las peritaciones;
• la capacidad y capacitación que necesitó la EQC para pasar de unas 4.000 reclamaciones al año a 450.000 en 16 meses; y
• muchas resoluciones judiciales que dieron lugar a cambios en las coberturas de la EQC.

• daños por el calor próximo a una colada de lava;
• daños causados por el impacto de proyectiles;
• degradación de las terminaciones debido a la exposición prolongada a cenizas volcánicas químicamente activas, aerosoles, lluvia ácida o gas; 
• deformación o colapso de tejados y canalones por la acumulación de ceniza;
• problemas con zonas de descarga de fosas sépticas como resultado de la acumulación de ceniza;
• pérdida total de edificios como consecuencia de una erupción volcánica.

• políticas y procesos para los peritos que trabajen en zonas potencialmente peligrosas;
• gestión de las reclamaciones en zonas de exclusión;
• tecnología que podría facilitar la peritación;
• enfoque de la cobertura de los costes de limpieza, incluyendo la limpieza preventiva;
• coordinación y colaboración con agencias asociadas y científicos clave;
• cómo puede dar la EQC un mejor apoyo a clientes y comunidades en su respuesta a las crisis volcánicas y la recuperación posterior;
• comunicación del riesgo y educación pública; y
• papel de la EQC en la reducción del riesgo derivado de la actividad volcánica.

Como otras aseguradoras, la EQC utiliza modelos de daños deterministas y probabilistas para cuantificar las pérdidas posibles por distintos peligros. Nueva Zelanda disponía de un modelo probabilístico maduro para el peligro sísmico (Modelo Nacional de Peligrosidad Sísmica, NSHM) desde hacía muchos años, al que se le aplicaron cuatro mejoras en los últimos 30 años (Smith y Berryman, 1986; Stirling et al., 1998, 2002, 2012) y una gran revisión que se está llevando a cabo en la actualidad (Gerstenberger et al., 2020). Sin embargo, la modelización de otros peligros, incluyendo el volcánico, no está tan avanzada.

Para la EQC es prioritario el desarrollo de un modelo nacional probabilístico de peligrosidad volcánica, tanto para su uso en modelización de daños (para dimensionar el seguro y el reaseguro) como para aportar información a las iniciativas de reducción de riesgo de desastre y resiliencia. Este modelo nacional se añadiría a otros modelos nacionales de peligrosidad, que están en la actualidad en varias fases de desarrollo, para permitir una sólida comparación entre peligros e informar de la gestión y gobernanza de los riesgos nacionales.

La cuantificación probabilística del peligro volcánico ha ocupado a los científicos neozelandeses durante muchos años (p.ej., Stirling et al., 2017). Se han creado modelos para un solo peligro, como el modelo nacional de caída de cenizas volcánicas (Hurst y Smith, 2010), aunque aún está por desarrollarse un modelo a escala nacional con varios peligros (incluidos los volcánicos como coladas de lava, lahares, corrientes de densidad piroclásticas, proyectiles o deslizamientos de laderas sueltas).

Hay muchos retos asociados con el desarrollo de un modelo nacional probabilístico. Entre ellos, la caracterización de la magnitud de la erupción y la frecuencia de todas las fuentes volcánicas actuales y verosímiles (incluida la determinación probabilística de las fuentes en el caso de los campos volcánicos; Bebbington, 2013a), preferentemente en un modelo que incluya variaciones temporales (Bebbington, 2013b); la determinación de la dependencia estadística entre peligros, ya que muchos peligros volcánicos están vinculados en el sistema volcánico; la necesidad de una definición uniforme y de un sistema de medida común para todas las fuentes, peligros y periodos de retorno; la determinación de la utilidad y salidas de un modelo así, especialmente para establecer códigos de edificación; la consideración de los aspectos de la comunicación que incluya la información a los tomadores de decisiones; la aplicación de las salidas del modelo a otras herramientas para la toma de decisiones y la gestión y comunicación de las incertidumbres; y la financiación necesaria para hacer avanzar los muchos tipos de investigación que hacen falta para hacer de este modelo una realidad. Sin embargo, hay consenso en la comunidad científica de Nueva Zelanda en que ha llegado el momento de hacer un esfuerzo para conseguir este objetivo a la vista de la rara oportunidad que presentan las plataformas de investigación sobre riesgo y peligro volcánico en funcionamiento (Figura 2).

1. desarrollo de un conjunto preliminar de modelos de peligrosidad y de medidas asociadas de intensidad del peligro para esos peligros volcánicos esperados en Auckland (formación de edificios volcánicos, coladas de lava, corrientes de densidad piroclástica, proyectiles, piroclastos y gas); 
2. recopilación y conservación de fuentes de datos digitales para los edificios, infraestructuras y población de Auckland (con anterioridad estos datos podrían ser descritos, como mucho, como ad hoc y las bases de datos clave solían estar repartidas entre varias instituciones); 
3. desarrollo de un conjunto de modelos de susceptibilidad específicos para Auckland para la evaluación de los impactos directos sobre el entorno urbano de Auckland (centrado en las edificaciones) para la caída de piroclastos, proyectiles, flujos piroclásticos y coladas de lava; y
4. Prueba de los modelos de susceptibilidad a la caída de piroclastos, proyectiles, flujos piroclásticos y coladas de lava para un escenario futuro de erupción del AVF mediante una nueva evaluación (determinista) del impacto de múltiples peligros volcánicos. 

Figura 5. Daños modelizados según escenario del AVF scenario.
Fuente: Wilson et al., 2021.

El modelo de daños de múltiples peligros volcánicos para Auckland representa un avance considerable en esta materia. Demuestra que es posible elaborar un modelo multi-peligro, así como la utilidad de un modelo de este tipo para la gestión del riesgo volcánico, incluso en el análisis de coste-beneficio de las opciones de reducción del riesgo (por ejemplo, la mitigación de los impactos por piroclastos en los que que la limpieza y refuerzo de los tejados podría proporcionar cierto control de daños). Hay una ventaja clara al considerar impactos dinámicos multi-peligro, dada la naturaleza compuesta del impacto. El modelo ya es de gran utilidad para el gobierno local y las autoridades de gestión de emergencias en la región de Auckland, donde más de una cuarta parte de la población de Nueva Zelanda vive en un campo volcánico.

Figura 6. Escenario D del AVF.
Fuente: Hayes et al., 2018.

1. desarrollar el marco, metodología incluida, para pasar del modelo actual determinista multi-peligro (AVF) a un modelo multi-peligro probabilístico; 
2. centrar la aplicación de los modelos de daños probabilísticos en Taranaki, Ruapehu y Tongariro (estratovolcanes) y en la zona volcánica de Taupō (volcanes de caldera); y 
3. desarrollar el marco para el Modelo Neozelandés de Riesgo Volcánico (New Zealand Volcanic Hazard Risk Model, NZVHRM) e incorporarlo eficazmente en la plataforma de modelos de daños probabilísticos de Nueva Zelanda (RiskScape).

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