El Marco de Sendai para la reducción de desastres 2015-2030. Progresos alcanzados en su implantación

El Marco de Sendai es el marco de acción internacional concertada, que tiene como finalidad reducir los desastres en el periodo 2015-2030. Fue adoptado en la III Conferencia Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres, celebrada del 14 al 18 de marzo de 2015, en la ciudad japonesa de Sendai, tras un proceso de consultas, deliberaciones y negociaciones intergubernamentales que duró tres años. Se aprobó por la Asamblea General de Naciones Unidas mediante la Resolución A/Res/69/283, de 3 de junio de 2015.

Este Marco se fundamenta en la experiencia adquirida por la comunidad internacional durante los últimos veinticinco años en la aplicación de políticas, estrategias y medidas concertadas a nivel internacional para la reducción del riesgo de desastres, recogidas en diferentes instrumentos internacionales promovidos por las Naciones Unidas, que se detallarán más adelante.

El Marco se conforma con elementos que garantizan la continuidad del trabajo hecho a nivel nacional, regional e internacional en relación con el Marco de Acción de Hyogo, vigente en el periodo anterior, 2005-2015, y aporta nuevas herramientas orientadas a prever el riesgo de desastres y planificar medidas para reducirlo, con la perspectiva de reducir el grado de exposición y la vulnerabilidad a fin de evitar que se produzcan nuevos riesgos de desastres.

Su acción se basa en el establecimiento de siete metas mundiales y cuatro prioridades de acción que deben guiar a los Estados, las organizaciones regionales e internacionales para alcanzar el objetivo esperado con su aplicación:

La Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Desastres, en adelante UNISDR, por sus siglas en inglés, será la encargada de facilitar la implementación, el seguimiento y la revisión del Marco de Sendai. Para tal fin contará con la Plataforma Global para la Reducción de Desastres que se reunirá periódicamente, cada dos años, de acuerdo con el compromiso de revisiones bianuales establecido en la agenda del Marco. Precisamente este año 2017, ha tenido lugar la primera reunión de esta Plataforma Global.

Hay que señalar que la Plataforma Global 2017, celebrada del 24 al 26 de mayo en Cancún, (México), ha representado un hito, tanto por ser la primera oportunidad que la comunidad internacional ha tenido para hacer un seguimiento de los progresos y avances realizados en la aplicación del Marco de Sendai, como por ser la primera vez que este foro bianual internacional sobre reducción de riesgos de desastre se celebra fuera de la sede de Naciones Unidas de Ginebra.

La Plataforma Global 2017 ha permitido identificar los logros alcanzados en estos dos primeros años de aplicación del Marco, así como las cuestiones relevantes que requieren ser atendidas para alcanzar las metas de Sendai, como se expondrá más adelante.

Desde la década de los años sesenta Naciones Unidas venía adoptando diferentes medidas en respuesta a diversos desastres severos, que se cobraron la vida de miles de personas, como los terremotos de Irán de 1962 y 1968, el huracán Flora, de octubre de 1963, que asoló Cuba, Haití, Jamaica, Republica Dominicana y Trinidad y Tobago, entre otros.

La constatación de la alta recurrencia de los desastres y los graves daños que ocasionaban para el desarrollo de los pueblos y, en especial de los países menos adelantados, llevó a Naciones Unidas a plantear la necesidad de abordar acciones que fueran más allá de la respuesta meramente reactiva, acciones que, desde una perspectiva más integral, incluyeran el estudio, la prevención, la planificación y la preparación para casos de desastre, como vía más idónea para reducir los efectos que éstos estaban produciendo.

El desarrollo de estos nuevos planteamientos fue tomando cuerpo y consolidándose a lo largo de las décadas de los setenta y ochenta. En esos años la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó varias resoluciones (1) que contenían medidas para promover el estudio, la prevención y la mitigación de los desastres naturales. Y a finales de los años ochenta la Asamblea General decidió designar el decenio de 1990 “Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN)” (2), con el propósito de que la comunidad internacional, con los auspicios de las Naciones Unidas, prestara especial atención al fomento de la cooperación internacional en la esfera de la reducción de los desastres naturales.

Para la puesta en marcha del DIRDN, el 1 de enero de 1990, la Asamblea General aprobó mediante su Resolución 44/236, de 22 de diciembre de 1989, “El Marco Internacional de Acción para el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales”, que constituyó el primer instrumento de acción internacional concertada para reducir este tipo de  desastres. 

En el Marco se especificaba el objetivo y las metas a alcanzar en el Decenio, las medidas a nivel nacional e internacional que debían adoptarse para su aplicación, los medios para su financiación y los requisitos para su evaluación. 

A nivel nacional se exhortaba a todos los gobiernos a formular programas nacionales para mitigar los efectos de los desastres, a establecer comités nacionales en cooperación con las comunidades científicas y tecnológicas con miras a alcanzar el objetivo y metas del Decenio y a informar al Secretario General de los logros alcanzados a fin de que Naciones Unidas llegara a ser un centro internacional para el intercambio de información y para la coordinación de los esfuerzos en apoyo al cumplimiento del objetivo y metas del Decenio. 

A nivel internacional el Marco instó a los órganos, organizaciones y organismos del sistema de Naciones Unidas a que otorgasen prioridad en sus actividades operacionales a la preparación para casos de desastre y a las medidas de prevención, socorro y recuperación a corto plazo, inclusive la evaluación del daño económico.

Para el desarrollo del DIRDN se estableció, de acuerdo con las prescripciones del Marco, una estructura organizativa específica, compuesta por tres órganos: Un consejo especial de alto nivel, para impulsar la cooperación de los sectores públicos y privados, y para asesorar en las medidas a adoptar para una mayor comprensión de los desastres. Un comité científico y técnico encargado de la elaboración de programas que orientasen la cooperación bilateral y multilateral para el Decenio, la evaluación de las actividades desarrolladas durante el Decenio y la formulación de recomendaciones a seguir mediante informes anuales, así como una secretaría en la Oficina de Naciones Unidas de Ginebra, en estrecha asociación con la oficina del Coordinador de Socorro para caso de Desastre, encargada de la coordinación cotidiana de las actividades del Decenio y del apoyo técnico y administrativo al consejo especial de alto nivel y al comité científico y técnico.

Para dar cumplimiento al mandato de evaluación establecido en el Marco se convocó, a propuesta del comité científico y técnico, una Conferencia Mundial de representantes de comités nacionales para el DIRDN, que se llevó a efecto del 23 al 27 de mayo de 1994, en Yokohama (Japón). En la Conferencia participaron 155 países, se analizaron los resultados del primer periodo del Plan de Acción para el Decenio, se debatieron las acciones prioritarias a desarrollar en la segunda mitad del DIRDN, y se aprobó la “Estrategia de Yokohama para un mundo más seguro: Directrices para la prevención de los desastres naturales, la preparación para casos de desastre y la mitigación de sus efectos” (3) adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas, mediante la Resolución 49/22, de 2 de diciembre de 1994.

La Estrategia y Plan de Acción de Yokohama supusieron un hito importante en la concienciación del objetivo y metas del DIRDN y en el importante papel que habían jugado las estructuras organizativas para impulsar la aplicación del Marco de Acción.

En este sentido, la Conferencia insistió en la necesidad de establecer o fortalecer, en su caso, comités nacionales para el Decenio encargados de la promoción y coordinación de las actividades de reducción de desastres. Señaló la importancia de establecer centros regionales y subregionales para la reducción y prevención de desastres que, en cooperación con los organismos internacionales, pudieran aumentar las capacidades nacionales. Reafirmó las funciones del Consejo Especial de Alto Nivel y del Comité Científico y Técnico en la promoción de las actividades del DIRDN y requirió la ampliación de las capacidades y medios de la Secretaría del Decenio para asegurar la aplicación de la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama.

La Estrategia de Yokohama hizo un llamamiento para reforzar la prevención, como el medio más eficiente para la reducción de desastres, como evidencian los principios en los que fundamentó su Plan de Acción: 
 

• Evaluación de riesgos.
• Integración de la prevención de desastres y preparación para casos de desastre en la política y la planificación del desarrollo en los planos nacional, regional, bilateral, multilateral e internacional.
• Establecimiento y consolidación de la capacidad para prevenir y reducir desastres y mitigar sus efectos, a nivel nacional, regional e internacional.
• Alerta temprana de desastres y difusión efectiva de la información.

Finalizado el DIRDN era necesario analizar los logros alcanzados y, sobre todo, debatir las orientaciones que debían guiar la acción internacional para reducir los desastres en el futuro, con este fin se organizó “El Foro del Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (Foro DIRDN)” que tuvo lugar en Ginebra del 5 al 9 de Julio de 1999.

En el Foro se destacó la relevancia que había tenido la aplicación del programa de 10 años del DIRDN, y en especial la aplicación de la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama. En particular la institución del Día Internacional para la Reducción de Desastres había contribuido al fomento de la cultura preventiva, consolidándose como una importante plataforma anual de intercambio y difusión de información para la reducción de desastres. Se habían constituido 141 comités nacionales o centros de coordinación del Decenio en los Estados Miembros. Se había profundizado en el estudio de los sistemas de alerta, identificando los logros y las experiencias locales que podían mejorar la eficiencia de la alerta temprana en el siglo XXI. Se había promovido la colaboración entre los organismos del sistema de Naciones Unidas que habían incluido la reducción de desastres en sus programas.

Como conclusión el Foro hizo un llamamiento a la comunidad internacional y a las Naciones Unidas para consolidar el progreso alcanzado durante el Decenio, con vistas a asegurar que la gestión de los riesgos y la reducción de los desastres pasasen a ser elementos esenciales de las políticas de los gobiernos. 

A tal fin instó al sistema de Naciones Unidas a mantener y consolidar la estructura organizativa para las actividades de reducción de desastres después de la conclusión del Decenio, y a adoptar la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres “Un mundo más seguro para el siglo XXI”, aprobada en el Foro.

La Asamblea General de Naciones Unidas, en base a estos insumos, a los informes del Secretario General (4) y conforme a los requerimientos del Consejo Económico y Social (5), aprobó, mediante Resolución 54/219 de 3 de febrero de 2000, el establecimiento de un Equipo de Tareas Interinstitucional sobre Reducción de Desastres y de una Secretaría Interinstitucional para la Estrategia Internacional de Desastres que de modo continuo y concertado se ocuparían de la materia.

La secretaria (UNISDR) y el equipo interinstitucional constituyeron los dos elementos clave para dar continuidad al Plan de Acción de Yokohama en el marco de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD), instrumento sucesor del Decenio para la acción concertada de la comunidad internacional para la reducción de desastres.

Si el Decenio había tenido como propósito fundamental concienciar sobre la importancia de la reducción de los desastres impulsado, a tal fin, el cambio conceptual desde la simple respuesta ante los desastres a la reducción de los mismos, y enfatizando el papel esencial que juega la acción humana, la EIRD se marcó como finalidad  “habilitar a las sociedades para resistir ante los peligros naturales y desastres tecnológicos y ambientales relacionados con los mismos, con el propósito de reducir las pérdidas ambientales, humanas, económicas y sociales”.  

• Integración más efectiva de la consideración de los riesgos de desastre en las políticas, los planes y los programas de desarrollo sostenible a todo nivel, en especial la prevención y mitigación de los desastres, la preparación para casos de desastre y la reducción de la vulnerabilidad.
• Creación y fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios a todo nivel, en particular a nivel de la comunidad, que contribuyeran de manera sistemática a aumentar la resiliencia ante las amenazas.
• En la fase de reconstrucción, incorporación sistemática de criterios de reducción de riesgos en el diseño y la ejecución de los programas de preparación, respuesta y de recuperación.

• Designar un mecanismo apropiado de coordinación nacional para la aplicación y el seguimiento del Marco de Acción y comunicar la información a la secretaría de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres.
• Elaborar evaluaciones nacionales de la situación de la reducción de los riesgos de desastres y compartir la información con los órganos regionales e internacionales pertinentes.
• Realizar un examen periódico de los avances nacionales en la aplicación del Marco de Acción y remitir informe de situación a los marcos internacionales existentes al efecto.

• Establecer centros especializados de colaboración regional o reforzar los ya existentes con fines de investigación, formación, educación y fomento de la capacidad en materia de reducción de los riesgos de desastres.
• Coordinar y publicar exámenes periódicos sobre los avances hechos en la región y sobre los obstáculos surgidos y las necesidades de apoyo, y ayudar a los países que lo soliciten a preparar resúmenes nacionales periódicos de sus programas y sobre los progresos realizados en la aplicación del Marco.

• Elaboración de normas, mantenimiento de bases de datos y elaboración de indicadores e índices, entre otros, que sirvan de apoyo a los Estados para elaborar las evaluaciones nacionales y los informes de situación en relación a la aplicación del Marco.

Al finalizar el periodo de vigencia del Marco de Acción de Hyogo se desarrolló la tercera Conferencia Mundial para la Reducción de Riesgos de Desastres en la ciudad japonesa de Sendai, del 14 al 18 de marzo de 2015, con objeto de establecer un nuevo marco de acción que renovase el compromiso de la comunidad internacional en la lucha contra los desastres. El resultado fue la aprobación del “Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030” (8).

El Marco de Sendai es, por tanto, el instrumento sucesor del Marco de Acción de Hyogo, que se configura teniendo en cuenta la experiencia adquirida a través de su implantación. Parte del reconocimiento de los logros alcanzados por su predecesor y asume los retos para después del 2015 que requieren una atención prioritaria para alcanzar una reducción de desastres significativa en 2030. Para ello es preciso pasar del concepto de la gestión de desastres a la gestión del riesgo de desastres.

Constituye un Plan de Acción de 15 años en el que se establecen siete metas mundiales y cuatro prioridades de acción, ver tabla 1, que tienen por finalidad desarrollar las capacidades de afrontamiento de las comunidades para gestionar los riesgos de su entorno, de modo que puedan aumentar su resiliencia y, consecuentemente, reducir los daños frente a las amenazas a las que se encuentran expuestas. 

A tal efecto el Marco de Sendai pone énfasis en la necesidad de desarrollar una evaluación cuantitativa y continuada de los daños ocasionados por los desastres en lo que se refiere a las pérdidas, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos, físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las comunidades y los países.

En respuesta al mandato del Marco de Sendai, y con el propósito de facilitar a los Estados la evaluación de daños por desastres, la Asamblea General de Naciones Unidas estableció un Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos de composición abierta sobre los indicadores y la terminología relacionados con la reducción del riesgo de desastres (9). Tras finalizar su labor, el Grupo de Trabajo emitió un informe con las recomendaciones sobre los indicadores mundiales en relación a las metas mundiales del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, adoptado por la Asamblea General mediante la Resolución 71/644, de 1 de diciembre de 2016.

Tabla 1: Resumen del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030

La Plataforma Global 2017

De acuerdo con el programa de reuniones bianuales de la Plataforma Global, la Oficina de UNISDR en colaboración con el Gobierno de México ha organizado la Plataforma Global 2017 para la Reducción del Riesgo de Desastres, que se ha celebrado en Cancún del 24 al 26 de mayo. En ella se han revisado los esfuerzos realizados, a nivel mundial, para la implementación del Marco de Sendai en los dos años transcurridos desde su aprobación, de acuerdo con el compromiso de revisiones establecido en la agenda del citado Marco.  

La Plataforma Global 2017, que reunió a más de 5.000 delegados, albergó un foro de líderes mundiales, dos mesas redondas ministeriales, cuatro sesiones plenarias, dos sesiones especiales, 15 sesiones de trabajo y numerosos eventos especiales.

Las deliberaciones en todas las sesiones identificaron, entre otras, las siguientes cuestiones destacables para su consideración en la aplicación del Marco de Sendai en los próximos años:
 

• Necesidad de seguimiento de la aplicación del Marco Sendai. El representante Especial del Secretario General para la Reducción del Riesgo de Desastres, declaró que a principios de 2018 se iniciará el primer ciclo de seguimiento de los progresos en la aplicación del Marco Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. Este primer ciclo cubrirá los períodos 2015 a 2016 y 2017 a 2018. Este ciclo terminará en marzo de 2019, por lo que reiteró la responsabilidad de los Estados en elaborar la evaluación de daños de desastres y de remitir los informes correspondientes a la UNISDIR para el seguimiento mundial.
• Necesidad de aumentar sustancialmente el número de países con estrategias nacionales y locales de reducción del riesgo de desastres para 2020.
• Exigencia de coherencia del Marco de Sendai con las agendas de desarrollo sostenible y cambio climático. 
• Necesidad de establecimiento de nuevas alianzas para el desarrollo y uso de herramientas y metodologías dirigidas a comprender y aplicar la inversión en la reducción del riesgo de desastres.

Los documentos esenciales que recogen el fruto de la Plataforma Global 2017 son:
 

• El Comunicado de Alto Nivel de Cancún para garantizar la resiliencia de las infraestructuras y las edificaciones
• El Resumen del Presidente

España ha participado en las estrategias de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, desarrollando programas en consonancia con las orientaciones de los diferentes Marcos de Acción, que se han adoptado a lo largo de estos 25 años.

Con el fin de coordinar estas acciones se asignó a la Comisión Nacional de Protección Civil la función de Comité Español de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, bajo la secretaría de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias. Y para apoyar a la Comisión Nacional en estas funciones se estableció una Comisión Técnica para el asesoramiento en la elaboración de programas de reducción del riesgo de desastres en consonancia con los acuerdos internacionales hasta 2015.

Ahora bien con la aprobación de la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil, la Comisión Nacional de Protección Civil ha cesado en sus funciones, siendo reemplazada por Consejo Nacional de Protección Civil, que se constituye como órgano coordinador de alto nivel del sistema de protección civil español.

Este hecho junto con la aprobación del Marco de Sendai para la Reducción de Desastres, en el que se establece el nuevo Plan de Acción para el periodo 2015-2030, requiere una redefinición de los órganos, en el marco de la actual organización del sistema español de protección civil, que van a asumir las responsabilidad de la aplicación del Marco, y una puesta en marcha de los mecanismos que permitan cumplir con los objetivos y las metas de Sendai.