Nº 2Abril 2015

Análisis

El sistema de seguros agrarios combinados en España

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El seguro agrario tiene en España una larga trayectoria histórica, siempre a la búsqueda de soluciones de equilibrio entre la protección de los agricultores y la técnica aseguradora. Obviamente es un sector complejo, con una gama muy variada de producciones expuestas, que son susceptibles de ser afectadas por un gran número de peligros. El sistema de Seguros Agrarios Combinados se ha revelado, desde finales de la década de los setenta, y través de un constante proceso de adaptación y perfeccionamiento, como una solución equilibrada y estable, en la que junto a las entidades aseguradoras (agrupadas en AGROSEGURO) participan los propios asegurados, a través de las organizaciones profesionales agrarias y las cooperativas, así como distintas instancias públicas (ENESA, consejerías de las comunidades autónomas, Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, y Consorcio de Compensación de Seguros).
 


Ignacio Machetti Bermejo
Presidente de Agroseguro
 

 

1. Antecedentes


Las características meteorológicas específicas de nuestro país y los adversos efectos de los distintos fenómenos de la naturaleza sobre los cultivos y las explotaciones ganaderas están en el origen del nacimiento del sistema de seguros agrarios en España y su posterior desarrollo. A comienzos del siglo XX operaban en España una veintena de compañías que aseguraban las cosechas contra el riesgo de incendio, comenzaban a constituirse algunos montepíos y mutualidades que aseguraban el ganado y algunas empresas de capital extranjero ofrecían protección contra el pedrisco. En 1917 se creó la Caja de Seguros Mutuos contra el Pedrisco, y el Ministerio de Fomento, que se encargaba de los asuntos de la agricultura, nombró una Comisión que sentaba las bases de un Seguro Mutuo Nacional especializado en el pedrisco.

Desde entonces, y hasta que en diciembre de 1978 se aprueba la Ley de los Seguros Agrarios Combinados, fueron muchos los intentos de aplicar la técnica aseguradora con el objetivo de cubrir todos los riesgos que afectan a las producciones agropecuarias.
  
En 1919 aparece la Mutualidad Nacional del Seguro Agropecuario, que sufrió posteriores transformaciones y cambios de denominación (Comisaría de Seguros del Campo, Servicio de Seguros Agrarios) hasta que, en 1934, se convirtió en el Servicio Nacional de Seguros del Campo. La imposibilidad de equilibrar las indemnizaciones de los siniestros asegurados con las primas percibidas provocó que este Servicio arrastrara una situación de déficit permanente que se mantuvo hasta 1953, año en que se promulgó la Ley de Seguros del Campo, que encomendaba el seguro agrario a la iniciativa privada, un año antes de que se aprobara la Ley que creaba el Consorcio de Compensación de Seguros. Desde entonces crece la necesidad de un seguro agrario integral capaz de proteger frente a múltiples riesgos.

Habría que esperar hasta los años setenta para asistir a un cambio significativo en el seguro agrario nacional. La situación política y económica de dichos años, así como las campañas agrarias de los años 1973 y 1974, dieron lugar a la creación de un Pool (denominado Pool de Entidades Coaseguradoras del Seguro Nacional de Cereales) que unía a los aseguradores para administrar el seguro combinado.

Finalmente, se aprueba la Ley 87/1978, de 28 de diciembre, de los Seguros Agrarios Combinados, primera Ley de la democracia, un año después desarrollada por el Real Decreto 2329/1979, de 14 de septiembre, que aprobaba su Reglamento.

La nueva Ley dio lugar a la creación de una serie de instituciones que, además de otros intervinientes diferenciales, han aportado al sistema de seguros agrarios español un valor único y una importante estabilidad. Se trata de un sistema en el que coparticipan entidades aseguradoras privadas e instituciones públicas, basado en la participación voluntaria, tanto de las compañías aseguradoras como de los propios agricultores y ganaderos, y fuertemente subvencionado en sus primas, fundamentalmente por la Administración central y más adelante, de forma adicional, por las comunidades autónomas.
 

2. Descripción general del sistema español de seguros agrarios combinados


El sistema de seguros agrarios constituye, en España, una herramienta que permite al agricultor y al ganadero afrontar riesgos que afectan directamente, y de forma muy severa, a sus explotaciones, como son los riesgos meteorológicos, los accidentes, las enfermedades o las epizootias, posibilitándoles la continuidad de sus explotaciones.

Este sistema de seguros es fruto de la colaboración entre instituciones públicas y entidades privadas, cuyos respectivos papeles se han ido desarrollando, fortaleciendo y consolidando con el paso de los años, conforme el sistema crecía en volumen, amplitud de coberturas y eficiencia. Así, la participación de los distintos implicados en el sistema se puede resumir de la siguiente manera:
 

a.- Administración central


Por parte del sector público, el órgano coordinador del funcionamiento del sistema es la Entidad Estatal de Seguros Agrarios (ENESA), dependiente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), entre cuyas funciones está la elaboración del Plan Anual de seguros agrarios y su posterior elevación al Gobierno, la gestión de las subvenciones a las primas de los seguros y la coordinación con las comunidades autónomas en esta materia.

Una de las características del sistema español de seguros agrarios es la participación de las Administraciones públicas en el coste del seguro, es decir, la contribución del Estado mediante una subvención directa al agricultor o ganadero para satisfacer una parte de la prima. Esta contribución estatal ha sido y es determinante para garantizar el desarrollo del sistema.

En un primer momento, el peso de las subvenciones recayó casi exclusivamente en los Presupuestos Generales del Estado, hasta que fue complementado por las concedidas por las diferentes comunidades autónomas en función de las disponibilidades presupuestarias de cada momento.

Es importante destacar en este punto un instrumento que refleja el grado de colaboración entre lo público y lo privado en este sistema. Se trata de los Convenios de liquidación de subvenciones que se firman con ENESA y con las comunidades autónomas, que permiten que en el momento de contratar el seguro el agricultor o ganadero satisfaga solamente el coste neto, es decir el coste final del seguro menos las subvenciones estatales y autonómicas aplicables en cada caso.

En el caso de ENESA, a la hora de establecer el porcentaje de subvención que le corresponde a cada asegurado se parte de una subvención base que varía en función de la producción que se asegure y de la opción de aseguramiento que se contrate. Después, esta subvención base se irá incrementando de acuerdo con las características del beneficiario de la misma (agricultor a título principal, joven agricultor, contratación en ejercicios anteriores, etc.).

Esa subvención, que cubre la parte del coste del seguro no satisfecha por el asegurado, es liquidada a posteriori a AGROSEGURO por el procedimiento contemplado en el Convenio.

Por parte del Ministerio de Economía y Competitividad, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP) es el órgano supervisor de las aseguradoras que, además, se encarga de aprobar la composición del cuadro de coaseguro, velando en esta labor por la solvencia de las entidades aseguradoras que lo integran. Además, participa en la elaboración de las normas de peritación y propone al Ministerio de Economía y Competitividad las normas que han de regir el mecanismo de reaseguro a cargo del Consorcio de Compensación de Seguros. Este último, finalmente, es una Entidad pública empresarial que, además de ejercer como reasegurador obligatorio, tiene a su cargo el control de las peritaciones de los siniestros declarados.

Es especialmente destacable el papel de reasegurador del Consorcio. Dada la alta volatilidad (variabilidad) de los riesgos agrícolas, y por ende de los resultados del seguro, es requisito ineludible que la protección que ofrece el reaseguro se proporcione de forma continua y estable en el tiempo, y esto no es algo que se pueda garantizar en el mercado internacional de reaseguros, que no asume relaciones predeterminadas a largo plazo, por lo que el papel de un reasegurador público es determinante.

El Consorcio, además, forma parte, como un coasegurador más, de la agrupación de aseguradoras, lo que le permite tener una participación directa en la gestión del seguro agrario, si bien no realiza labores de comercialización de pólizas.
 

b.- Administración autonómica


Las Comunidades autónomas, a través de sus Consejerías de Agricultura, colaboran con el Ministerio en la elaboración del Plan Anual de seguros agrarios, coordinan las Comisiones Territoriales de Seguros y conceden, como ya se ha indicado, subvenciones adicionales.
 

c.- Sector productor


Del lado del sector privado, el sector agrario está representado por las Organizaciones Profesionales Agrarias y las Cooperativas, encargadas de trasladar a las instituciones las particulares necesidades de protección de cada ámbito de producción, que asimismo colaboran en el diseño y planificación de las distintas líneas de seguro y que ejercen una importante labor de divulgación, actuando, en numerosas ocasiones, de tomadoras de los seguros agrarios. En efecto, la figura del tomador, en seguros que en la práctica totalidad de los casos se contratan de forma colectiva, ha adquirido un papel preponderante en los seguros agrarios. Ejercido inicialmente por Cooperativas, Cajas Rurales y Cámaras Agrarias, las dos primeras han continuado afirmando y consolidando su papel, mientras que las Cámaras Agrarias han ido perdiendo importancia como tomadores de seguros debido a la pérdida de sus funciones de representación, reivindicación y defensa de los intereses profesionales y socioeconómicos de los agricultores y ganaderos, papel que ha sido asumido por las Organizaciones Profesionales constituidas libremente.

Estas Organizaciones Profesionales Agrarias han orientado su actividad en una doble dirección:
 
  • Como tomadores en nombre y representación de los agricultores y ganaderos de las pólizas colectivas.
  • Como miembros de pleno derecho en las Comisiones y Grupos de trabajo en los que se discuten y diseñan las distintas modalidades y coberturas de los seguros agrarios.

d.- Entidades aseguradoras


Por su parte, las entidades aseguradoras privadas, agrupadas en un Pool denominado Agrupación de Entidades Aseguradoras de los Seguros Agrarios Combinados, S.A. (AGROSEGURO), realizan la suscripción de los seguros y asumen el riesgo, participando en la agrupación citada en la misma proporción en la que cubren los riesgos, que a su vez está directamente vinculada con su aportación de pólizas al cuadro de coaseguro. En la actualidad, participan en el Pool en número de 22.

Por su parte, AGROSEGURO, como sociedad gestora por cuenta de las entidades aseguradoras, tiene por cometido elaborar las condiciones y las tarifas de los contratos de seguro y gestionar la contratación de pólizas que realizan las entidades, así como las subvenciones de las Administraciones públicas mediante los correspondientes Convenios que permiten que los destinatarios de las mismas –agricultores y ganaderos- hagan frente, al contratar los seguros, al importe neto de subvenciones de las primas. Por último, se encarga, asimismo, de la gestión, tramitación, valoración y pago de los siniestros declarados.

El esquema general de funcionamiento del sistema es el siguiente:
 

El conjunto del sistema se basa, desde su origen, en los siguientes principios básicos: 
 
  • Universalidad en cuanto a producciones y riesgos asegurables.
  • Universalidad, asimismo, en el acceso al seguro por parte de los productores, siempre que reúnan las condiciones para ello, que básicamente son la profesionalidad de su actividad y la aplicación de unas condiciones técnicas mínimas de cultivo.
  • Adhesión voluntaria al seguro por parte de agricultores y ganaderos
  • Los daños producidos por riesgos asegurables no pueden ser objeto de ayudas extraordinarias.
  • Solidaridad del conjunto de los intervinientes en el sistema y de la propia sociedad.
  • Aplicación de la técnica aseguradora.
  • Solvencia económica del sistema gracias a la creación de un Pool de entidades aseguradoras que asumen el riesgo en régimen de coaseguro y que gestiona Agroseguro, y al reaseguro del Consorcio de Compensación de Seguros (CCS).
  • Revisión y perfección permanente del sistema.
La participación en este sistema ofrece destacables ventajas, tanto para los intervinientes del sector público como para los del sector privado. Así:

a)    Para el sector agrario:
  • Elimina la incertidumbre del agricultor y del ganadero, al proporcionarle una cobertura que le garantiza la continuidad de su explotación mediante la indemnización, en caso de siniestro, del daño sufrido, evitándole depender de las ayudas y subsidios que pudiera, en su caso, conceder el Estado, que, al margen de su incertidumbre, están directamente vinculadas al acaecimiento de eventos catastróficos más o menos generalizados.
  • Le garantiza que la compensación se ajustará al daño sufrido y a la cobertura contratada, así como que se producirá en un plazo máximo de 60 días desde la recolección o el final de garantías.
  • Le permite mantener un nivel de rentas que, además de garantizar la continuidad de las explotaciones, estimula la producción de los cultivos más convenientes de acuerdo con los criterios de la política económica de la Administración y del mercado.
  • Refuerza la solvencia financiera de los productores frente a instituciones financieras y particulares.
  • Fomenta el asociacionismo entre agricultores e introduce criterios empresariales en sus explotaciones.
  • Finalmente, garantiza el acceso universal al seguro.

b)    Para las Administraciones públicas:
  • Permite establecer, a priori, las partidas presupuestarias necesarias destinadas, por un lado, a cubrir parte de las primas a pagar por el sector agrario, y, por otro, a cubrir el exceso de siniestralidad. De esta forma, representa una alternativa, mucho más eficaz y eficiente, a las ayudas catastróficas.
  • Al estar basado en criterios estrictamente técnicos y objetivos de tasación y valoración de siniestros, posibilita el ajuste de las indemnizaciones percibidas a los daños sufridos, evitando situaciones de injusticia que de otro modo podrían producirse, así como reducir el coste económico y político, dado que los criterios de distribución del pago de indemnizaciones son asumidos por todas las partes.
  • Finalmente, refuerza la solvencia económica de los propios asegurados, facilitando, al poder utilizarse el seguro como garantía, la política crediticia del propio Estado.

En definitiva, ante los riesgos que afectan al sector agropecuario, el instrumento asegurador es la mejor alternativa a una política de ayudas catastróficas, y los agricultores y ganaderos son, por lo indicado, tremendamente conscientes de su necesidad, adoptándolo cada vez más como un gasto fijo de su explotación, como lo demuestran los importantes niveles de implantación en los principales sectores productivos.

Desde su implantación en 1978, Administraciones públicas, organizaciones agrarias y entidades aseguradoras realizan continuamente un esfuerzo para adaptar el sistema a la evolución de las prácticas agropecuarias, incorporando año tras año medidas que mejoran las condiciones del seguro y dan respuestas positivas a las necesidades del sector.
 

3. Evolución de la contratación en el sistema de seguros agrarios


El sistema ha ido evolucionando e incorporando paulatinamente producciones y riesgos. Desde su nacimiento, todos los participantes han venido trabajando para que los seguros agrarios estuvieran cada vez más cerca de las necesidades reales de cobertura del sector agrario. Para ello, a lo largo de los años se han ido modificando de forma continua las diferentes líneas de seguros, se han creado nuevas y se han revisado los sistemas de gestión, de forma que se puede decir que en la actualidad prácticamente todas las producciones vegetales cuentan, como mínimo, con unas coberturas básicas a las que acogerse. En esta situación se encuentran también gran parte de las especies ganaderas del país.

A título de referencia histórica, el primer Plan de seguros agrarios combinados fue aprobado por el Consejo de Ministros el 30 de mayo de 1980, incluyendo las siguientes líneas:
 
  • Seguro Integral de Cereales de Invierno en Secano (plan experimental para 10 comarcas con el 50% de cobertura), cubriendo helada, sequía, inundación y vientos cálidos y/o huracanados desde el momento del encañado en la cosecha de 1981.
  • Seguro de uva de vinificación, para todo el territorio nacional, con cobertura del 100% para el pedrisco.
  • Seguro de manzana para todo el territorio nacional, con cobertura del 100% frente al riesgo de pedrisco.
  • Seguro de tabaco para todo el territorio nacional, con cobertura contra pedrisco del 100%.
  • Seguro combinado de cítricos (naranja, mandarina, limón y pomelo) para 15 provincias, dando cobertura contra la helada (cobertura del 50%) y el pedrisco (cobertura del 100%).

La progresiva ampliación del sistema hacia nuevas producciones vegetales y animales ha sido ininterrumpida desde entonces, de forma que en la actualidad puede decirse que no hay sector productivo agrícola o pecuario que no cuente con una cobertura de los principales riesgos que le afectan. En efecto, tras la agrupación por sectores productivos de las más de 140 líneas de seguro que comprendía el sistema en 2011 a raíz de la implantación del nuevo sistema de gestión llamado “seguro reciente”, el seguro agrario cuenta con 27 líneas agrícolas, 15 pecuarias (más la cobertura de retirada de cadáveres), 4 de piscifactorías y una forestal, cubriéndose la práctica totalidad de producciones, así como de los riesgos que afectan a las explotaciones agropecuarias. Así:
 
a)    Con relación a los riesgos sobre cosechas, se contemplan en el seguro agrario los siguientes:
  • Helada.
  • Incendio.
  • Inundación.
  • Lluvia.
  • Pedrisco.
  • Sequía.
  • Viento huracanado o cálido.
  • Otras adversidades climáticas (resto).

b)    En lo relativo a los riesgos sobre el ganado:
  • Accidente.
  • Enfermedad o epizootia.
  • Sequía en pastos.

A medida que se han ido incorporando nuevas producciones y riesgos, ha ido incrementándose de forma exponencial el volumen de superficie y producción asegurada. La evolución de ambas magnitudes se refleja en el cuadro siguiente:
 

Por otra parte, también desde la perspectiva del volumen de primas la evolución del seguro agrario ha sido muy significativa, como se refleja en el siguiente cuadro:
 
 
PRIMAS Y RECIBOS DEVENGADOS
         
  PRIMAS TOTAL SUB. ENESA Y A CARGO
SERIE COMERCIALES RECIBOS C. AUTONOMAS AGRICULTOR
         
1980-92 817.516.467,76 1.030.793.995,99 542.695.195,99 488.098.800,00
1993 141.720.678,74 184.117.909,10 112.721.459,32 71.396.449,78
1994 164.504.017,38 213.912.334,73 127.196.760,53 86.715.574,20
1995 160.630.089,18 208.107.597,83 118.008.798,14 90.098.799,69
1996 208.447.366,59 268.839.996,75 147.809.112,77 121.030.883,98
1997 206.964.002,39 264.826.947,48 137.801.148,59 127.025.798,89
1998 261.474.600,37 338.089.113,39 161.199.221,52 176.889.891,87
1999 246.399.365,04 304.359.148,45 147.242.910,37 157.116.238,08
2000 284.539.486,41 351.117.837,26 178.155.783,02 172.962.054,24
2001 288.115.584,03 355.476.654,80 187.356.355,86 168.120.298,94
2002 389.316.406,45 466.322.546,70 270.993.053,05 195.329.493,65
2003 421.122.564,54 503.555.971,70 289.562.110,17 213.993.861,53
2004 446.091.697,99 524.624.200,57 292.832.355,42 231.791.845,15
2005 563.933.851,05 662.332.295,04 389.452.552,35 272.879.742,69
2006 583.502.898,84 664.049.780,44 403.376.321,27 260.673.459,17
2007 643.196.028,16 730.248.478,73 430.963.853,43 299.284.625,30
2008 662.028.608,63 742.497.640,31 436.842.738,01 305.654.902,30
2009 647.215.530,81 716.176.240,39 406.799.999,85 309.376.240,54
2010 647.741.696,57 713.783.918,11 406.332.157,05 307.451.761,06
2011 651.021.275,75 705.999.346,48 400.794.317,28 305.205.029,20
2012 662.664.406,12 713.486.624,70 441.199.667,51 272.286.957,19
2013 601.341.536,19 644.229.545,02 252.300.036,69 391.929.508,33
2014 556.236.551,33 592.708.607,75 213.502.205,38 379.206.402,37
         
TOTAL 10.255.724.710,32 11.899.656.731,72 6.495.138.113,57 5.404.518.618,15
         
A lo largo de los primeros 20 años de vida del sistema de seguros agrarios, poco a poco se van poniendo en marcha nuevas líneas de seguros, se van incorporando producciones asegurables a líneas ya existentes y se van introduciendo, ampliando y mejorando las coberturas de todos los seguros, ya sean agrícolas o ganaderos.

En el apartado de ganadería, hay que señalar la aparición de la Encefalopatía Espongiforme Bovina (mal de las vacas locas), que alteró notablemente las condiciones de la actividad ganadera en general. Como consecuencia, se creó el seguro de retirada y destrucción de animales muertos en las explotaciones, lo que generó en 2002 un incremento de primas muy importante. Además, en este año se mejoraron líneas de seguros ya existentes, como la cobertura de los daños ocasionados por lluvias persistentes en cereza (gota o mancha), así como la incorporación de nuevas líneas de seguro, como las de rendimientos en aceituna y en remolacha y el seguro de explotación con garantía de rendimientos para los cultivos herbáceos extensivos.

En el ejercicio 2003 la contratación creció en general en todas las líneas, destacando seguros como los de rendimientos y los de frutales. Entre las mejoras introducidas en el sistema hay que destacar la ampliación de coberturas a la práctica totalidad de las adversidades climáticas en cítricos.

Durante los años siguientes, el volumen de contratación creció debido fundamentalmente a la introducción gradual de los seguros de retirada y destrucción en las diferentes comunidades autónomas y para las diferentes especies de animales. Además, en 2004, por primera vez, se pone en marcha una línea de seguro para el sector forestal dirigido a parcelas agrícolas reconvertidas a suelo forestal. Dentro del sector pecuario destaca la puesta a disposición de los avicultores de un seguro de explotación aviar de carne que garantiza especialmente el “golpe de calor”, y la ampliación de la garantía de muerte por “cualquier causa” en el seguro de vacuno de cebo.

En el ejercicio 2008 predominaron las mejoras en las condiciones de aseguramiento, como fueron las derivadas de la creación de nuevas fórmulas de aseguramiento en cítricos, la inclusión de la cobertura de falta de cuajado en cereza de Cáceres, la introducción, como asegurables, de los plantones en las líneas de producciones leñosas y la creación de un seguro de ganado porcino con cobertura de accidentes y de la enfermedad de Aujeszky.

El siguiente gran cambio en el sistema fue la introducción del sistema de gestión denominado “seguro creciente”, más flexible en su contratación, proporcionando al asegurado un trato más individualizado y ofreciéndole la posibilidad de ampliar las garantías sobre la base de coberturas básicas por explotación. El sistema, además, dotaba también de gran flexibilidad a los desarrollos de gestión internos de Agroseguro, facilitando los cambios y las adaptaciones que fueran siendo precisas. Comenzó a implantarse a mediados de 2011 y terminó de hacerlo en todos los seguros agrícolas a lo largo de 2012. La nueva forma de gestionar los seguros, que respondía a la necesidad del sistema de mantener su capacidad de adaptación ante el volumen que había alcanzado tras 35 años de existencia, introdujo modificaciones de importancia. En general, de cara al productor, los objetivos del nuevo sistema de gestión fueron:
 
  • Ofrecer, para todos los cultivos, la posibilidad de contratar una protección básica contra todos los riesgos catastróficos que acaezcan en la explotación, con la posibilidad de optar por niveles superiores de garantía a través de la selección de distintos módulos de cobertura.
  • Mejorar, completar y hacer más clara la información que se le proporciona a través de la póliza, así como dar al agricultor un trato individualizado en la contratación, con la introducción de programas comparativos. Además, las condiciones contractuales se simplifican y se hacen más homogéneas, creándose un índice y una estructura de capítulos que facilitan su comprensión y claridad.
  • Reducir el número de líneas de seguro, agrupando todas las de un mismo sector en una única línea en la que se incluyen todas las producciones del mismo tipo. Esto posibilita modificaciones y mejoras en los seguros de una forma más rápida y eficaz, sin tener que crear líneas nuevas.
  • Preparar el seguro para el nuevo marco que se prevé en la UE, posibilitando el desarrollo de riesgos de mercado y contemplando también la posibilidad de adaptar el cálculo de las subvenciones a eventuales cambios en la normativa de la Unión Europea.

Con este nuevo esquema, un productor que quiera contratar un seguro se encuentra con una amplia variedad no solo de coberturas, sino también de precios, de fácil comparación.

Finalmente, destaca en la evolución de la contratación la disminución experimentada en 2013 y 2014, consecuencia directa de los ajustes que, forzadas por la situación económica, tuvieron que sufrir las Administraciones públicas en sus presupuestos destinados a subvenciones a las primas de los agricultores y ganaderos. En efecto, ya en 2012, algunas comunidades autónomas renunciaron a aplicar subvenciones, y se aplicaron las primeras reducciones de porcentajes de subvención por parte de ENESA (lo que a su vez redundaba en reducciones autonómicas cuando éstas se referencian a las de la Administración central). En 2013 las reducciones presupuestarias fueron más importantes en ENESA, aunque los destacables esfuerzos del Ministerio consiguieron una recuperación parcial al finalizar el año. Por último, 2014 y 2015 han recogido un mantenimiento del presupuesto de ENESA, lo que ha permitido incrementar los porcentajes de subvención.
 
Así, el porcentaje medio de subvención (conjunto de la Administración central y las autonómicas) pasó de un 55,41% en 2011 a un 39,17% en 2014. El efecto inmediato de todo ello fue un relevante incremento de la parte de prima que corre a cargo del agricultor, y por ende una destacable reducción del volumen de primas que, sin embargo, contiene una lectura muy positiva, pues se consiguió mantener el número de pólizas (en el entorno de 490.000) e incluso la superficie asegurada (casi 6 millones de ha), lo que refleja que el agricultor y el ganadero han continuado confiando en el sistema de seguros agrarios, que les resulta necesario, aunque han debido acudir a coberturas más sencillas y económicas.

Agroseguro, por su parte, reaccionó a esta coyuntura esforzándose en revisar las opciones de cobertura para facilitar la contratación, mediante el desarrollo de productos de menor coste, al tiempo que ajustaba márgenes tanto técnicos –reduciendo primas de riesgo donde la siniestralidad lo permitía, así como recargos de seguridad- como de gastos –revisando los de peritación y comercialización-, incrementando las bonificaciones y facilitando el pago fraccionado de las primas. Estas medidas, aunque no podían compensar completamente los incrementos de coste a cargo del agricultor, consiguieron importantes reducciones medias en las tarifas de los sectores más importantes: un 5,70% en frutales, un 10,90% en cultivos herbáceos o un 9,20% en uva de vinificación.
 

4. La composición del seguro agrario


Aunque, como hemos visto, el sistema de seguros agrarios en España contempla la práctica totalidad de las producciones frente a la generalidad de los riesgos que les afectan, el grado de implantación y la importancia relativa de las distintas líneas de seguro varían sensiblemente entre producciones.

Así, podemos claramente distinguir tres grupos de producciones por el grado de implantación: alta (superior al 50%), media (entre un 20% y un 50%) y baja (por debajo del 20%). En el siguiente cuadro se refleja el estado para el ejercicio 2014:
 


 

Si bien en algunos casos las razones de la baja implantación son muy específicas (destacable, por su importancia en la agricultura española, es el olivar, del que España es con diferencia el primer productor mundial y que, en términos generales, se caracteriza por una baja sensación de riesgo en las mayores regiones productoras), lo anterior indica que el margen de crecimiento que aún tiene el seguro agrario es todavía muy importante, sobre todo, por la relevancia de las producciones, en las de implantación media.

Por otra parte, resulta asimismo de gran interés resaltar la importancia relativa de cada uno de los sectores productivos, que, lógicamente, es coherente con el peso de los mismos en la agricultura española. Expresados en porcentaje del total de primas, la situación en el ejercicio 2014 es:
 

Varios aspectos pueden ser subrayados a resultas del cuadro anterior:
 
  • El seguro de frutales es con claridad el que más peso tiene en el seguro agrario, pues representa más de una quinta parte del conjunto del sistema y casi el 30% del total del seguro agrícola.
  • Las cinco primeras producciones agrícolas superan el 85% del peso de todas las líneas no pecuarias.
  • Si a las citadas cinco líneas se añaden los seguros de enfermedad del ganado y de retirada de cadáveres, el total alcanza el 90% del seguro agrario.
  • Por volumen de primas, el seguro de retirada y destrucción de animales muertos en la explotación es el tercero del conjunto del seguro agrario.
     

5. Las tasaciones y la evolución de la siniestralidad y los resultados en el seguro agrario

a.- Las tasaciones


El momento de la valoración de un siniestro es el que demuestra la utilidad del seguro como instrumento de cobertura del daño causado por un evento imprevisto. Esta valoración la realiza el perito tasador, figura que ha ido evolucionando técnica, estructural y profesionalmente al ir incrementándose su implicación en el conjunto del sistema.

El proceso de comunicación, valoración y pago de los daños es, efectivamente, clave en el objetivo de calidad de servicio que siempre se marca Agroseguro. Es un proceso especialmente complejo en este sector de aseguramiento, no sólo por la propia complejidad de las coberturas y de la tasación, sino también porque hay que atender a una entrada masiva de reclamaciones en espacios cortos de tiempo. Además, en la mayor parte de los casos se tiene que proceder a inspecciones inmediatas en fechas próximas al siniestro que luego deben venir seguidas por la tasación definitiva cuando se acerca la fecha de recolección, lo que duplica las labores respecto a las que se realizan en el ámbito de otros seguros.

Por ello, los esfuerzos a este respecto vienen siendo muy considerables, y en los últimos tiempos se ha procurado la incorporación de nuevas tecnologías a las labores de peritación. En la actualidad, la tasación se realiza, generalmente, con una herramienta informática –una pantalla digital (tablet PC)-, en la que el perito anota los resultados de la tasación necesarios para la valoración de un siniestro y recoge la firma del asegurado, enviando esta información a Agroseguro por vía telemática, lo que agiliza la gestión del siniestro y el cobro de las indemnizaciones. El asegurado recibe un mensaje en su teléfono móvil confirmando la recepción, lo que significa que recibe información inmediata del momento en el que comienza la tramitación de su siniestro.

Se han realizado muchos progresos en la tramitación, y el pago de las indemnizaciones se está produciendo siempre dentro de los plazos previstos en las Condiciones Generales de los seguros. El plazo de indemnización es siempre inferior a 60 días desde la recolección o desde el final de garantías.

Los Directores territoriales de Agroseguro coordinan en cada zona el trabajo de estos profesionales, que pueden ser llamados a otras diferentes de la suya habitual cuando las circunstancias lo demandan. Esa capilaridad es la que permite dar un servicio rápido a los asegurados allá donde lo exige la gravedad de la situación causada por el siniestro.

A lo largo de estos años el número de profesionales que han formado parte de la red pericial ha pasado de 87 en 1980 a 513 en la actualidad.
 

b.- La siniestralidad


Uno de los saltos más importantes en cuanto a número de siniestros declarados, atendiendo a los datos, viene determinado por la puesta en marcha en 2001 de las líneas de seguros de retirada y destrucción de animales muertos en la explotación (RyD). Durante los primeros años, estas líneas fueron incluyendo entre sus coberturas cada vez más especies de animales, al tiempo que se ampliaba el ámbito de aplicación a más comunidades autónomas. Esta situación, unida a que cada solicitud de retirada se contabiliza como un siniestro, ha determinado un crecimiento exponencial de la cantidad de siniestros durante los primeros años de funcionamiento de los seguros de RyD. A medida que la implantación de estas líneas se ha estabilizado, también lo ha hecho el número de siniestros declarados.

La misma situación se da con la siniestralidad a abonar a los asegurados. Debido a las características propias de los seguros pecuarios, es habitual que la evolución de la siniestralidad en los animales vaya en función de la evolución en la contratación.
 
Evolución de la Siniestralidad. Valor en millones de euros
 
Ejercicio Agrícola Pecuario Acuícola R y D Total
1980 0,23       0,23
1981 9,22       9,22
1982 20,01 0,03     20,04
1983 49,12 0,05     49,17
1984 78,13 0,65     78,78
1985 86,71 0,5     87,21
1986 100,15 0,29     100,44
1987 72,61 0,19     72,80
1988 67,74 0,25     67,99
1989 115,58 0,33     115,91
1990 134,65 0,96     135,61
1991 159,72 1,44     161,16
1992 258,73 3,34     262,07
1993 132,00 5,4     137,40
1994 149,96 7,87     157,83
1995 219,04 11,55     230,59
1996 70,14 16,16     86,30
1997 169,89 19,35     189,24
1998 127,84 23,8     151,64
1999 284,71 28,02 0,25   312,98
2000 122,07 41,33 0,01   163,41
2001 242,53 47,44 3,82 0,44 294,23
2002 249,34 54,93 0,98 40,02 345,27
2003 160,46 50,80 2,38 58,03 271,67
2004 259,31 44,03 5,30 70,26 378,90
2005 395,31 110,02 0,03 89,56 594,92
2006 255,40 45,26 0,10 117,70 418,46
2007 279,70 43,96 0,01 135,41 459,08
2008 333,28 49,57 3,44 138,41 524,69
2009 352,62 66,83 3,91 133,21 556,57
2010 372,61 55,40 0,69 131,56 560,26
2011 334,10 62,53 0,09 114,46 511,18
2012 562,83 98,52 5,11 101,99 768,45
2013 366,89 60,59 3,65 85,74 516,87
2014 380,44 55,26 0,21 74,68 510,59

Aún así se producen excepciones. Hay años en los que se producen repuntes en la siniestralidad con independencia del volumen de contratación que haya habido durante ese ejercicio. Esto ocurrió, por ejemplo, en 2005, 2009 y 2012, años en los que una intensa sequía provocó un fuerte incremento en la siniestralidad que registró el seguro que cubre los daños por falta de pastos. En el caso de la acuicultura, los picos de la siniestralidad suelen ir ligados a los temporales periódicos marinos.

Por su parte, la siniestralidad de las líneas agrícolas demuestra la peligrosidad y variabilidad de los riesgos cubiertos. Esto se manifiesta en la bajísima siniestralidad registrada en 1996, en el volumen “normal” del año 2004 y del periodo 2006-2011 y en el récord histórico registrado en el ejercicio 2012, año en el que un encadenamiento de fenómenos climáticos adversos y, sobre todo, una intensa sequía que se prolongó a lo largo de todo el año, elevaron la siniestralidad a 768,45 millones de euros. En 2013 y 2014 se ha vuelto a cantidades más cercanas a la normalidad de los años anteriores.

La siniestralidad a cierre del ejercicio 2014 ha alcanzado los 510,6 millones de euros por más de 1.265.000 siniestros. Destacan, por el volumen de siniestralidad registrada, los seguros para explotaciones de cultivos herbáceos extensivos, con 88,48 millones de euros; olivar, con más de 65,81 millones; frutales, con más de 69 millones de euros; o cítricos, con más de 55,74 millones, entre otros.
 
Distribución del número de siniestros agrícolas por riesgos (1980-2014)
El pedrisco es sin duda el riesgo que mayor porcentaje de siniestros acapara. Esto se debe a que es un riesgo presente desde el comienzo del sistema y en todas las líneas de seguros agrícolas, así como a que se trata de un riesgo muy presente en la climatología peninsular.
 
En cuanto a los riesgos de helada y de sequía, si bien son riesgos que han tenido cobertura en prácticamente toda la serie histórica, es también cierto que estas coberturas no están presentes en todas las líneas de seguro, lo que explica el menor número de siniestros con respecto al pedrisco. No obstante, se trata de riesgos cuyo potencial catastrófico, por la generalidad geográfica con la que se presentan, es mucho mayor.
 

c.- Los resultados


Como ya hemos indicado repetidamente, es característica de los riesgos que se cubren en el seguro agrario, habida cuenta de su relación directa con fenómenos meteorológicos de naturaleza potencialmente catastrófica, su alta volatilidad, lo que se traduce en una siniestralidad muy variable en función del comportamiento de la meteorología y, en consecuencia, unos resultados técnicos asimismo con un perfil de “dientes de sierra”. No obstante, dentro del conjunto de los riesgos cubiertos se vienen distinguiendo, por sus diferencias intrínsecas –fundamentalmente su nivel de peligrosidad-, tres grandes grupos de riesgos, que reciben, en consecuencia, diferente tratamiento asegurador y reasegurador, y que de forma muy genérica son:
 
  • GRUPO A. “Líneas Experimentales”: aquellas de especial peligrosidad, como son las que cubren riesgos que, por la generalidad e intensidad de su acaecimiento, son más susceptibles de presentarse con connotaciones catastróficas, tales como los de helada o sequía. Desde un punto de vista técnico, su ciclo, y por tanto su tratamiento actuarial, es superior a un año.
  • GRUPO B. “Líneas Viables”: aquellas que cubren riesgos con menor probabilidad de presentar acumulación de siniestros que originen daños catastróficos, como son los de pedrisco o incendio, de acaecimiento más localizado. Estos sí son susceptibles de tratamiento actuarial ordinario, pues, aunque presentan diferencias y desviaciones interanuales, poseen un potencial de pérdida máxima inferior.
  • GRUPO C. Seguros de RyD (Retirada y Destrucción de animales muertos en la explotación): caracterizados fundamentalmente por ser seguros de “prestación de servicios”, concretamente el de eliminación de restos, y que requieren de una infraestructura concreta. Estos seguros, al contrario que los dos grupos anteriores, suelen presentar una destacable estabilidad y regularidad en su comportamiento.

Pues bien, el análisis de los resultados técnicos, conjuntos y de cada uno de los grupos anteriores, se basa en la evolución del ratio siniestralidad/primas, comprendiendo dentro del concepto “siniestralidad” tanto las indemnizaciones como los gastos de tramitación y peritación, y dentro del concepto de “prima” aquella parte de la misma destinada a atender la siniestralidad y sus desviaciones, esto es, la denominada prima de riesgo recargada.
 
De una forma simplificada, y referida a los seguros de los dos primeros grupos, una comparación gráfica entre su siniestralidad y sus primas totales es la siguiente:
 

Donde es evidente el diferente comportamiento de las primas totales –razonablemente estable- y de la siniestralidad –mucho más errático-. Tal como se ha indicado, no obstante, no es con las primas totales con que ha de compararse la siniestralidad, sino con las primas de riesgo. Si lo efectuamos así, representando por una línea horizontal azul, sobre base 100, las primas de riesgo (que representarían el equilibrio técnico si coincidieran con la siniestralidad), la representación gráfica sería:
 

La conclusión que se puede obtener es coherente con la naturaleza de los riesgos que se cubren: la siniestralidad presenta una enorme variabilidad y dispersión en torno a los valores medios, lo que tiene ese mismo efecto sobre los resultados, haciendo imprescindible el doble mecanismo de seguridad, es decir, la Reserva de Estabilización y el sistema de reaseguro público. Como subapartado de esta conclusión, también es destacable el hecho de que la línea de tendencia está muy cercana a la de equilibrio en las líneas viables (grupo B), y no así en las experimentales (grupo A).
 
Por las anteriores razones, el resultado individual de un determinado ejercicio no es significativo, debiendo acudir al análisis de series históricas mucho más amplias para obtener conclusiones válidas. Lo relevante, en definitiva, es la evolución a largo plazo. Y en este sentido, el margen obtenido por el conjunto de las aseguradoras en el período 1988-2013 resulta ser de un 2,4% de las primas, lo que está por debajo de los registrados en la generalidad de los seguros distintos del de vida. Este mismo margen, si limitamos el análisis al período 2009-2013, más representativo de la situación reciente, se reduce a un 1,05% de las primas. Por lo tanto, es cierto que, al quedar el riesgo asumido por las aseguradoras limitado por un potente sistema de reaseguro, los márgenes de rentabilidad han de contemplar esta peculiaridad, pero también lo es que los resultados en este ámbito de aseguramiento son muy ajustados.
 

6. La nueva formulación de las primas en el seguro agrario


El día 31 de enero de 2013, la entonces Comisión Nacional de la Competencia (actualmente Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC) inició una investigación relativa al sistema de seguros agrarios combinados y a la organización y funcionamiento de Agroseguro, que finalizó el 25 de octubre del mismo año con una “Nota sobre el sistema del seguro agrario combinado en España y su adecuación a la normativa de defensa de la competencia”. La Nota daba por concluidas las investigaciones sin proceder a la incoación de expediente sancionador alguno, y formulando “algunas recomendaciones desde la perspectiva de la defensa de la competencia”. Estas recomendaciones se referían a tres aspectos:
 

a.- Revisión global del sistema de seguro agrario


La CNMC, admitiendo que los riesgos agrarios, por su origen natural, su alto grado de exposición y su potencial catastrófico, plantean mayores dificultades técnicas para su aseguramiento por parte de las entidades privadas que los que afectan a otros sectores económicos, hasta el punto de no resultar viable su cobertura por parte de entidades aseguradoras individuales, expone que, transcurridos más 30 años, y considerando el progreso que desde entonces ha vivido la economía española en general y, en especial, el grado de desarrollo alcanzado por nuestro sector asegurador, conviene revisar si sigue estando justificado un sistema de coaseguro agrario.

El análisis que sugirió la CNMC fue encargado a una firma independiente experta en el tema, quien lo concluyó emitiendo el correspondiente informe, cuyas conclusiones determinan que la producción agrícola, en lo referente a los riesgos que ha de soportar, se ve afectada por un importante componente sistémico con falta de independencia suficiente entre los riesgos, lo que induce una correlación entre las producciones de los agricultores individuales que limita la capacidad del sector asegurador privado para mantener las reservas adecuadas y un acceso al reaseguro suficiente para cubrir estos riesgos, así como por relevantes problemas de selección adversa. Todo ello,  unido a los condicionantes que impone el marco regulador de estos seguros (amplitud de la cartera de producciones y riesgos que han de ser cubiertos de forma combinada; obligación de las aseguradoras de suscribir la cobertura para cualquier agricultor y ganadero que lo solicite, sin posibilidad de selección), y en base, asimismo, a la experiencia internacional y a la propia evolución del seguro agrario en España, lleva a concluir que los incentivos de las entidades aseguradoras privadas a suministrar los seguros agrarios con las coberturas actuales serían limitados, permitiendo el sistema de coaseguro solucionar estas limitaciones y hacer frente a riesgos que las entidades aseguradoras no cubrirían a título individual.
 

b.- Eliminación de límites a la competencia entre entidades


Un segundo grupo de recomendaciones se refiere a la eliminación de ciertos límites, en particular:
 
  1. La limitación de la participación máxima en los cuadros de coaseguro, fijada en un 25%. La eficiencia de las entidades reflejada en la aportación de un mayor volumen de primas al sistema no debería verse coartada con límites máximos, siempre y cuando no se haga por medios contrarios a la legislación de defensa de la competencia.
  2. La participación mínima en los cuadros de coaseguro, de 0,05%, incluso aunque la aportación de la entidad sea sistemáticamente inferior a dicho porcentaje o nula. No se encuentra justificación a una participación, por pequeña que sea, a entidades que no aportan primas. Por ello, se recomienda la eliminación de este límite inferior.

En ambos casos, el Consejo de Administración de Agroseguro, en su sesión de 19 de diciembre de 2013, acordó su eliminación con efectos inmediatos.
 

c.- Cálculo de las primas


Considera la CNMC que las entidades coaseguradoras accionistas de AGROSEGURO, S.A. podrían competir al menos en tres aspectos: la captación de clientes, la calidad y variedad de los servicios (asesoramiento, rapidez, etc.) y los precios (de modo que cuanto más eficientes sean, mejores precios puedan ofrecer). Así como en los dos primeros aspectos esas diferencias se producen, respecto al tercero, la CNMC, admitiendo que, por concurrir de forma conjunta, en igualdad de condiciones contractuales, en la cobertura de unos mismos riesgos, está justificado que las tarifas de riesgo (las que atienden a la siniestralidad) se basen en la estadística común, al igual que lo está la consideración de un mismo recargo para atender a los gastos igualmente comunes (fundamentalmente los derivados de la gestión de Agroseguro por cuenta de todas las entidades), entiende que podría plantearse que la prima final ofrecida por cada entidad se formara añadiendo a lo anterior el recargo para atender los gastos específicos de administración o de comercialización en que incurriera cada entidad participante, de suerte que las más eficientes podrían ofrecer mejores precios.

Al propio tiempo, y asimismo durante todo el año 2013, se desarrolló en Agroseguro una Inspección de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones que concluyó con un requerimiento que afectaba también a la formulación de la prima, y que indicaba que la prima de reaseguro a cargo del Consorcio de Compensación de Seguros, que se formulaba hasta entonces como un recargo externo a la prima comercial, debía formar parte de ésta –y más concretamente, de la prima de riesgo- e integrar, de este modo, la base de cálculo de la provisión de primas no consumidas a 31 de diciembre de cada año.

Las bases técnicas de los seguros agrarios contemplan la formulación de la formación del precio del seguro sobre la base de la definición de la Prima Pura y la aplicación sobre la misma (una vez descontadas las franquicias) de coeficientes de recargo para atender a cada uno de los conceptos de gastos (administración y adquisición), hasta llegar a la Prima Comercial.

Como se ha indicado, sobre la Prima Comercial, para obtener el Recibo de Prima –coste final del seguro- se aplicaban el recargo de reaseguro a favor del Consorcio y el recargo por la actividad liquidadora del propio Consorcio.

Siguiendo la notación de las bases técnicas, la tarifa se formula de modo que las primas comerciales se calculan a partir de la Prima de Riesgo Recargada, aplicando los gastos de gestión distinguiendo en función de su destino (administración y adquisición –comercialización-). Así, la manera en que se desarrollaba la formación del coste final tradicionalmente era, gráficamente:
 

A resultas de las recomendaciones de la CNMC (consideración de gastos comunes, por un lado, y de los individuales de cada entidad, por otro) y de los requerimientos de la DGSFP (integración de las primas de Consorcio dentro de la prima, en lugar de especificarlas en el Recibo) se procedió a una reformulación de la composición de las primas. En la nueva formulación se aplican, por tanto, dos modificaciones:
 
  1. Integrar la prima de reaseguro del Consorcio en la prima de riesgo y reformular los coeficientes para que las cuantías (en €) de gastos de gestión y de prima total sean las mismas que con la formulación del Plan 2014.
  2. Partiendo de que el reaseguro del Consorcio forma parte de la prima de riesgo, formular una Prima Comercial base del Coaseguro que incluya los gastos de Agroseguro (comunes a todas las coaseguradoras) pero no contenga los gastos de las coaseguradoras. La Prima Comercial (total o final) sería la suma de la Prima Comercial base (igual para todo el coaseguro), más los gastos de gestión de cada coaseguradora.

Es decir, gráficamente:

Esta nueva formulación de las primas, que da por concluido el cumplimiento de las recomendaciones de la CNMC y de los requerimientos de la DGSFP, ha comenzado a aplicarse a los seguros agrícolas del Plan 2015.
 

7. Conclusiones


A modo de breves conclusiones, puede destacarse:
 
  1. Los riesgos que afectan a la agricultura son, por su vinculación con la meteorología, muy elevados, y por ello el agricultor y el ganadero necesitan un mecanismo de cobertura apoyado por las Administraciones públicas. El seguro es la mejor alternativa, tanto para los empresarios agropecuarios, que reciben garantía universal –de la que ningún productor puede ser excluido- y una indemnización proporcional al daño sufrido y en un plazo corto, como para las Administraciones públicas, que disponen de un instrumento que les permite presupuestar a priori, que es menos costoso (tanto por la valoración técnica de los daños como por la cofinanciación a cargo del agricultor) y más equitativo y que les permite, además, adoptar determinadas medidas de política agraria.
 
  1. En cuanto a los mecanismos específicos de seguro, las características del riesgo –potencial catastrófico y alta volatilidad, unido a la imposibilidad de selección de riesgos- hacen necesario, desde el punto de vista de la técnica aseguradora:
 
  • Una cobertura en coaseguro, que disfrutará de mayores sinergias cuanto mayor sea la agrupación de aseguradoras.
  • La constitución de reservas de estabilización para atender a las importantes y frecuentes desviaciones de siniestralidad.
  • Un mecanismo de reaseguro que proteja financieramente el sistema ante situaciones excepcionales y que sea estable a medio y largo plazo. La naturaleza pública del reasegurador está, por muchas razones, más que justificada.
 
  1. Las subvenciones al coste del seguro son imprescindibles. Las Administraciones públicas, tato central como autonómicas, son plenamente conscientes de ello y, aunque han debido capear dificultades presupuestarias, apoyan sin reservas el sistema de seguro.

El sistema español de seguro agrarios está en la actualidad plenamente consolidado, tanto en su organización como en su funcionamiento, y las regulaciones europeas de competencia y de ayudas de estado suponen una garantía de continuidad.
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